中国农村社会养老保障体系的可行性分析

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论文摘要:中国基本步入了工业反哺农业的时期;农村社会养老保障已在实践中积累了一定的宝贵经验;全面建设小康社会为农村社会养老保障体系的构建由理论变为现实提供了可能。

由于中国农村年轻的剩余劳动力向城市快速流动，农村人口老龄化程度将较城市更为严重。农民年老后依靠子女赡养的风险正在日益上升，农村传统的家庭养老保障方式和自我保障方式越来越受到威胁。受多种因素影响，中国农村一直没有建立起严格意义上的社会养老保障体系。现有农村社会养老保险、商业养老保险、社区养老方式、五保供养制度、国家救济、农村最低生活保障制度等社会养老保障方式覆盖面窄、发展极不平衡、保障具有应急性，很难从根本上解决农民的养老问题。这为农村构建适合国情的、比较完善的社会养老保障体系提出迫切要求。那么，在中国这样一个农村人口目前仍占到}o%的发展中人口大国，建立农村社会养老保障体系(特别是农村社会养老保险制度)是否可能和可行?这确实是值得深人探讨的问题。

一、建立农村社会养老保险制度是世界各国最普遍的做法，中国基本步入了工业反哺农业的时期，构建农村社会养老保障体系在理论上是可行的

社会养老保险制度是工业化社会整个养老保障体系中基本的、核心的部分，是主体内容，是焦点所在，它保障的是绝大多数社会成员的基本的生存利益。能否应对人口老龄化，关键要看能否建立起覆盖范围较广泛、保障水平适度的社会养老保险制度。在许多工业化国家的社会保障体系中，社会保险被公认为是社会保障的内核。国际劳工组织曾给予了高度评价:在社会政治历史上，没有什么事情比社会保险更能急剧地改变普通人们的生活了，并强调社会保险为主要的保障手段。西方国家则将社会保险作为社会保障的同义词使用，或者在一般用法上，社会保障和社会保险两个概念经常互换。美、英、日、瑞典等发达国家社会保障体系的构成框架，无一不是把社会保险列在第一位。社会保险这个内核十分坚硬，经济全球化使福利国家在社会救济和社会福利领域有很多的政策方针都在发生着变化，但社会保险这个坚硬的内核变化较小;欧洲一体化与福利国家的外化，欧洲共同体的社会政策和社会行动，也基本上没有触动福利国家的机制模式一社会保险。显然，社会保障(尤指社会保险)在社会保护领域里所处的核心地位已成共识。

全球建立城乡社会养老保险制度的时间差较长，农村一般比城镇晚30年一50年，有的则相差几十年。而社会医疗保险的时间差却相对较短，这与医疗保险的现实紧迫性有关。如今，世界上已有为数不少的国家在农村建立了不同种类、不同水平的社会养老保险制度，将农民纳人了国家社会养老保障体系框架之内。农村社会养老保险制度是在特定的社会、经济、人口背景下产生的。大多数建立农村社会养老保险制度的国家在建立该制度时，农业产值在国内生产总值中的份额都很小

(一般占到15%以下)，农业人口在总人口中的比例皆很低(在50%以下)，农业人口少于非农业人口，且正处于老年人口的上升高峰期。而此时，经济发展总体水平较高，人均GDP大都在2 000美元以上，有的甚至达到5 000至上万美元，具备了工业反哺农业的基本条件。全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)中，至少有129个国家城乡社会养老保障资金的基本来源均是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的一个根本性特征。

如果说中国城镇社会养老保险制度的建立以1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，那么，中国农村社会养老保险制度已经比城镇滞后50余年。目前，构建农村社会养老保障体系的经济社会条件虽说不很充分，但显然已经或趋于成熟，基本进人了工业反哺农业的时期，政府有责任为农民建立起全面的社会养老保障体系。按美元汇价计算，中国在2002年时人均GDP达到1 000美元，到2020年将达到3 001〕美元;农业在GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;农业劳动力人数也由1978年的70.5%下降到2003年的49.1%;农业人口在总人口中的比重已由1978年的82.08%下降到2003年的59.47% 。如果中国的GDP每年按照7.2%的速度增长，总人口按照0.8%的年均增长率增长，预计到2020年，农业人口比重将下降至40% 。

二、构建中国农村社会养老保障体系在实践中也是可行

尽管中国面临着许多当初发达国家建立农村社会养老保障体系时所不曾遇到的困难，但正如老龄化不可逆转一样，在人口老龄化高峰到来之前的20年左右的时间，我们不能等待条件完全具备再构建，只能在现有条件和基本具备条件的情况下就予以构建，而后逐步推进。那么，中国构建农村社会养老保障体系的基本优势或说可行之处何在?

(一)农村社会养老保障已在实戏中积累了一定的宝贵经验

1.农村养老保障与计划生育工作相结合的有益尝试。在家庭养老仍占统治地位而社会养老保障体系尚未建立的中国农村，计划生育工作始终是个两难问题。如何在计划生育和养老保障之间找到一个比较好的契合点，是理论工作者和实际工作者力求探寻的一个问题。从20世纪80年代开始，中国部分农村地区就根据各自的具体情况，探索适合各自的农村计划生育养老保障方式，逐步建立了实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。民政等部门还对实行计划生育家庭的贫困户给予生活保障补助。按经济保障方式分类，可分为:①农村独生子女保险或独生子女奖励费一次性转作父母养老金。②农村独生子女夫妇和双女结扎夫妇作为养老储蓄或商业养老保险。③实行城乡一体化的社会保障制度。④以发展生产的形式即绿色养老保险解决计划生育户养老问题。⑤依靠集体经济向独生子女老年夫妇发放养老金。⑥资金滚动式养老保险。⑦以民间组织形式开办互助式养老基金会。

在实践中，主要形成了辽宁模式、潍坊模式、宁夏模式、莱芜模式、浙江模式、云南模式和甘肃模式等7大模式。在这些试点模式中，首次以国家公共财政政策为支撑的鼓励农民计划生育的奖励扶助政策以及特别针对当前已进人老龄的农村计划生育家庭实际困难的政策，是在以家庭养老保障的基础上，由政府实施的对农村计划生育夫妇晚年经济生活的一种政策性的补充保障，属于地方政府和集体的社会政策行为，具有明确的激励导向性和可操作的规定性;从以计划生育光荣向以计划生育实惠和以处罚多生为主向以奖励少生为主的政策转变，是把中国的计划生育事业真正建筑在广大人民的根本利益的基础之上，是一种工作思路和制度的全面创新。它标志着农村计划生育工作与养老保障的结合有了可喜的突破，为农村逐步实现社会化养老开辟了新途径。

2.农村社会养老保险积累了一定的实践经验。尽管农村社会养老保险存在着诸多缺陷，但它在探索家庭养老向着农村社会化养老方式的转变上毕竟迈出了实质性的步伐，为今后建立比较完善的农村社会养老保险制度奠定了实践基础。对10多年来中国农村社会养老保险实践的大量研究表明，中国经济发展的不平衡性决定了中国总体上尚不具备全面建立农村社会养老保险的经济条件，而仅是在局部地区基本具备。从区域看，东部地区基本上具备了投保条件，而中西部地区几乎不具备高年龄层的投保条件。中国农村社会养老保险可以依据当地经济发展实际状况，分地区、分阶段、分年龄层或制定特殊政策逐步推进，即建立不同层次能保尽保的社会养老保险制度。

在一般认为尚不具备经济条件的地区，可探索对特殊群体的特殊保障形式和特殊的政策措施。山西省吕梁市是一个农业人口为286万、占总人口80%的农业大区，同时也是一个贫困型的老龄化地区。全市13个县中有3个国家级贫困县，5个插花县即准国家级贫困县，是全国18个集中连片的贫困地区之一。2003年，全市农民人均纯收人仅为1 515元，比全国2 622的平均水平低1 034元，比全省2 300元的平均水平低708元;全市60周岁以上的农村老年人口占到9.9% 。吕梁显然属于无条件建立农村社会养老保险的地区。但是，吕梁市委、市政府从实践三个代表的政治高度，把建立农村社会养老保险当作脱贫致富、解决三农问题并全面达小康的突破口，大胆探索符合吕梁实际的农村社会养老保险的新的运行机制。他们的主要做法是，①健全管理机构。基本建立了市、县、乡镇三级农村社会养老保险经办机构，开始承办农村社会养老保险和农村劳动力的转移、培训和管理，这在全省尚属首家。②纳人小康指标考核体系。将农民参加养老保险率达90%的具体指标正式列人了市委2003年度宽裕型小康示范村的验收项目，考核分值为4分。这一做法被山西省劳动和社会保障厅行文在全省推广。③农村社会养老保险与农村医疗保障统筹考虑。建立和完善农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度，探索对农村贫困家庭实行医疗救助的有效办法。④推行让利农民、赤字运行的特殊政策，以期在更大层面上鼓励和吸引宽裕型小康示范村、一般型小康示范村、失地农民、享受买煤矿及依托矿产资源的农村、农民工和乡镇企业职工、小城镇农转非人员参加养老保险。让利农民是指在一定条件下，参加农保的待遇优于参加城保的待遇;赤字运行是指3年一5年内当地各级政府财政直接注人资金或募捐或发行福利彩票，对农民予以补贴，也可以弥补潜在的一部分政策性亏损。中央财政也将随之开始逐步加大对贫困地区农民养老金的转移支付。

3.农村合作医疗制度正在重建之中。随着市场经济体制的建立和完善，20世纪50年代确立的曾被世界卫生组织誉为发展中国家解决卫生经费唯一范例的中国农村合作医疗制度，因资金缺失而逐渐陷人困境，到20世纪90年代几乎全面瘫痪，这成为农民因病致贫、返贫的重要原因。

2002年10月29日，中共中央和国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求今后8年在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生体系和农村合作医疗制度。同年12月28日，新修订的《中华人民共和国农业法》明确规定，国家鼓励支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平。这标志着完善和发展农村合作医疗制度走上了法制化轨道。新型合作医疗制度自2002年下半年试点以来，受到了试点地区广大农民的普遍欢迎。截止2003年12月，全国已有304个新型农村合作医疗试点县的9 330.89万农民参加了新型合作医疗，其中中西部地区确定了227个试点县，参加新型合作医疗的农民为4 576.49万人，占其农村人口的73.13%。尽管农村新型合作医疗制度还需要在资金保障、使用和管理以及对特困人群的救助等方面垂待完善，但它的实施对于农村社会养老保障体系的全面建设无疑将起到积极的配套、协调作用。

(二)全面建设小康社会为农村社会养老保障体系的构建由理论变为现实成为可能

全面建设小康社会的核心应该是完善社会保障体系，使社会成员中的最低收人阶层也能分享社会生产力进步的成果。另一方面，要想达到全面小康，就需要首先把社会保障制度做好，因为它是构建市场经济的最基本的要件。总之，全面小康社会目标的确立，使中国经济社会发展进人了一个战略机遇期，为农村社会养老保障体系的构建提供了必要的理论和现实支撑依据。

1.中国经济步人前所未有的迅猛发展的黄金时期，农民为此做出了巨大贡献，政府理应承担应尽的职责，在政策和资金方面对农村建立社会养老保障体系给子一定的倾斜和支持。

改革开放以来中国经济快速发展，国内生产总值年均增长9%以上，财政收人年均增速在16%强。中国著名国情研究专家、清华大学胡鞍钢教授预测，21世纪的前20年，中国将进人前所未有的黄金时期。从2001年一2020年，实现经济总量翻两番，GDP年均增长率超过7%。届时，按不变价格计算，中国GDP相当于1978的16倍，占世界总量1/5左右，人均GDP达到或接近世界人均水平，一跃成为世界经济实体最大的国家;中国综合国力与美国的相对差距也由3倍缩小为2倍以内，变为在强大综合国力基础上具有主导能力的世界强国;中国国际竞争力将从当前世界排序的30名一40名之间进人世界前10名行列;人均收人水平不断提高，由目前世界下中等收人进人到中等或中等偏上收人水平。在工业化、城市化、市场化的直接推动下，许多发达国家都经历了农业、农村、农民由弱变强的发展过程。随着中国全面建设小康社会进程的不断推进，中国三农问题必将能够得到有效破解。

长期以来中国农民通过合理和不合理的负担渠道对国家建设做出了巨大的显性或隐性的贡献，这种贡献是以农业和农村滞后发展以及农民相对贫困为代价的。据估算，1994年一1997年，农民直接上缴国家有关部门的负担的年均数是1990年一1993年年均数的9倍，农民直接负担的行政性收费、罚款、集资摊派等社会性负担是1993年的2倍以上，尤其是集资款多达3.38倍，而这都高于农民人均纯收人增长的倍数，如1994年农民负担便高出农民人均纯收人增幅12.6个百分点。1993年、19%年由于减负政策的实施，当年和次年农民负担的绝对值就快速回落，1997年农民负担增幅低于农民人均纯收人增幅1个百分点。在农业税负逐渐下降的过程中，农民非税负担的节节攀升构成农民负担的一个基本特征。

上述分析表明，国家有义务也有能力在政策和资金方面及早对农村建立养老保障体系给予一定的倾斜和支持，不可重蹈政府在城市职工养老保险上巨额欠债、陷于被动难堪的覆辙。过去，国家对农民的这种支持是远远不够的，在国家财政用于农业的四项支出中对农村社会保障的支持仅体现在有限的农村救济费上。2000年一2003年，国家用于农业支出占财政支出的比重在7.1%一7.6之间，大大低于过去20多年间10%左右的比重。而农村救济费在整个农业支出中所占比重则很小，1978年为4.6% ，1995年为5.5% ， 2000年一2003年分别为3.3% ，3.3% .2.8%和4.5%。

2、农民收人逐步增加，经济承受能力渐强。长期以来由于受困于沉重的农民负担，农民收人与城市居民间的收人差距比过去有所扩大，同时区域间的差距也在扩大。随着2011年关于农民增收与减负并行的中央一号文件的出台，农民收人总体上从低收人阶段进人下中等收人阶段也成为不争的事实。目前，农村绝大多数人口已经摆脱了绝对贫困状况，沿海一些发达地区农村已先行步人小康，少数人已过上比较富裕、殷实的生活。尤其是随着产业结构的调整，农民增加收人的渠道开始呈现出多元化趋势，来自非农产业的收人(包括农村工资性收人、集体组织中得到的收人、外出务工的收人等)大幅增加。这进一步促进了农民对社会保障的需求，也增强了农民对社会保障的经济承受力。

3.农民养老观念发生显著变化，提供了心理支持基础。

1995年山西省社科院对山西农民想什么随机抽样调查的605份有效问卷显示，认为改革完善农村养老保障制度非常必要和必要的分别占到43% ， 36%，表示无所谓的占14%，真正认为没必要的仅占2%，另有5%的人没有回答。

浙江省青少年研究所和浙江省青年专修学院社会工作系1999年一2001〕年对浙江省农村社会保障状况的调查报告反映，有62.6%的农民认为有必要交纳农村养老保险金，只有8.3%的农民认为没必要交纳养老保险金。

2003年中国消费者协会对全国13个省市的13 948户农民家庭的消费意愿及其行为进行的调查表明，58.7%的农民家庭参加了一种以上保险，其中人身意外保险、养老保险和医疗保险是农村家庭消费的主要保险品种。

由此可见，解决养老问题符合大部分农民的实际需求，实现用养老金方式养老，已为农民所普遍接受，它为全面小康社会中的农村社会养老保障体系的构建和实施奠定了心理支持基础。

4.党和政府高度重视三农问题，并提出了构建和谐社会和以工促农，以城带乡的设想，这为农村社会养老保障体系的构建提供了可靠的政治保障。2011年2月8日公布的《中共中央、国务院关于促进农民增加收人若干政策的意见》，是为了解决近几年农民增收困难的现实矛盾，反映了中国在农村工作基本思路上的一种重大转变，这在建国以来还是第一次，成为改革开放以来中央关于三农问题的第六个一号文件。它主要基于两个考虑:一是力图化解当前农民收人增长困难的现实矛盾;二是要建立一个科学的以工促农，以城带乡的全面协调发展的发展观，就必须使占中国人口大多数的农民的收人能有较快的增长。2011年12月1日召开的中共中央政治局经济会议的一个新提法就是我国总体上己到了以工促农，以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地支持三农发展，明年各项支农措施的力度只能加大，不能减弱，已经实行的政策不能变，已经给农民的实惠不能减。随着国家财力、物力的增加，还要逐步加大支农力度。这是最重要的经济社会条件，必将成为破解三农问题的重要政策选择。由于这一条件的确立，即使部分地区条件不成熟，也可通过国家的宏观调控来创造条件，或通过制度创新和制度设计来弥补局部地区和个人的困难，如可以通过加大国民收人再分配向农村倾斜力度的方式，或直接通过补助缴费的方式变社会救济为社会保险，加快农村社会养老保障体系的建立。

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