公路系统科学发展观调研文章

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科学发展观是区别于传统发展观，强调以人为本，全面、协调，可持续发展的方法论，是我党在全面总结我国经济社会发展经验教训的基础上，汲取了当今世界普遍认同和关注的可持续发展观的核心思想而形成的系统全面、协调发展的战略思想。市委二届六次全会提出要发挥优势、找准定位，努力使十堰成为“加快湖北发展，促进中部地区崛起”的重要增长极。同时，市委市

政府适时提出了构建十堰“三小时交通经济圈”的战略目标。经济要发展，中部要崛起，交通必须实现“通”和“畅”。纵观我市前后三年路网改造和大规模的农村公路建设，公路等级的提高，总量的增加，综合服务功能的不断提升，较好地促进了十堰区域经济发展。但从公路发展的总体思路及公路发展拉动城乡经济增长、人与自然协调发展上看，与全省公路发展总体水平、与全市经济提升的总体要求仍有一定差距。可以说，在今后一个时期，公路交通“瓶颈”，一定程度上仍将是阻碍我市成为湖北崛起重要增长极的“拦路虎”。因此，必须冷静思考，充分认识十堰公路发展的思路、方式和发展实际，必须在公路建设与发展中树立和落实科学发展观，谋求公路经济增长方式的转变，成为十堰经济社会发展的重要推动力。

一、公路工作坚持科学发展观的必要性分析

一般来讲，对公路发展的总体评价，应包括公路拥有量、公路密度、公路养护生产要素以及行业文明程度等几个方面。按照国家省市规划，从公路经济与国民社会经济关系的角度来看，２１世纪头二十年，全市公路交通发展将经历三个阶段，即前五年(2003—２００７年由“相对滞后型”向“基本适应型”转变，前十年２００１—２０１０年由“基本适应型”向“适应型”转变，后十年２０１０—２０２０年由“适应型”向“超前型”转变。

通过前后三年大规模的路网建设，我市的公路交通通行条件大为改善，交通服务经济的影响力在逐步加大。方便、快捷的交通运输，促进了区域经济的发展，缩短了城乡差距。据统计，目前，全市８０％的乡镇和６０％的行政村已通客车；从十堰三小时抵达竹溪已成为现实。同时，全市三至五年内将投资近70亿建成包括高速公路、一二级公路、县乡公路在内的2300公里公路路网。经初步测算，工程建设过程中，将消耗沥青10万吨，水泥90万吨，钢材20万吨，砂石料２００万吨，其他建筑材料１８万吨。同时，这些资金的４０％将转化为消费资金，对于扩大内需，刺激经济增长将发挥重要的推动作用。据测算，按每投资５至１０万元可创造一个就业岗位估算，投资７０亿，建成２３００公里的路网，可提供约７万个就业岗位，带动社会总产出３６１亿，创造ｇｄｐ１０９亿元，拉动ｇｄｐ增长５％，累计实现利税达７．３亿元。工程建成后，将加快物资流通，推进区域工业化、产业化，拉动ｇｄｐ增长达８％。

但是，从公路交通服务区域经济发展的全方位评价，以２００３年为例，全市公路通车总里程、等级公路比重、农村公路比重、公路干支好路率及各类路面铺装率分别占本世纪前十年２００１—２０１０年十堰公路发展目标的８６．９％、６２．５％、５０％、９１．３％、５５．６７％。由此可见，当前我市公路发展处于“相对滞后型”向“基本适应型”转轨阶段。全市的公路交通仍滞后于地方经济发展，与全省其他市州相比，也有一定差距，仍面临诸多矛盾和问题。

由于受十堰山区自身的地理地质条件、施工技术水平以及投资状况的影响，公路技术等级偏低，干支路网发展不平衡是目前全市公路发展的基本特征。在全市在册公路总里程８６９９公里中，

一、二级公路仅有８５０公里，列养公路仅有３３８０公里，分别占公路总里程的９．７％％和３８．９％。全市路面铺装率仅有８７．２％。目前，全市仅有标准二级路５５公里，三级路８００公里，四级路２２００公里，分别占公路总里程的０．６％，９．１％，２５．２％。其中，应当达到二级路标准的路段却只有三级路，甚至是四级路标准。按照国省道干线路网建设技术标准，全市境内有４０％的干线公路没有达标。同时，经过前后三年的干线路网建设，对路桥的更新、改造滞后于路面改造，出现了路桥不同宽的现象，严重影响通行安全。据统计，全市国省道干线的４１８桥梁中，绝大部分修建于８０年代以前，最早的修建于３０年代。这些桥梁设计标准偏低，且存在严重的质量缺陷，干支公路危桥占桥梁总数的１２％。同时，我市公路总量偏少，密度偏小仅为全省公路密度的７９％。尤其是农村公路普遍存在等级低、质量差、总量少、密度小、断头路多的问题。目前，通油路的乡镇仅占６０％，且大多数分布在国省道干线上，农村公路的路面铺装率仅为３０％，村民小组通公路的比重在６０％以下，大部分晴通雨阻。总体讲，全市干支路网布局不尽合理，干支公路在投资政策、建养管等方面存在差异，没有真正发挥公路综合服务功能。

冷静分析我市公路发展实际，不难看出，长期以来，我们从主客观上依存于传统的发展观，混淆了“经济增长”与“经济发展”，强调单一的量的增加、速度的加快，而不去关照和注重建养管质量、队伍素质的提高、行业全面持续发展以及公路服务社会的指数高低。具体表现在：

１、发展战略思维滞后与当前良好的公路经济发展形势矛盾突出。发展不够是十堰社会经济落后于其他先进市州的症结所在。“发展不够”具有发展水平不够，发展建设不够，

发展能力不够三重内涵，具有经济、制度、环境发展不够三重表现。可以说地域条件的制约能导致客观上的发展不够，因我市处于鄂西北地区，公路交通发展不够制约了经济发展。但主观上也存在发展不够的问题。那就是思想解放不够。当前，全市公路发展中存在以下几个方面的思想认识误区。一是在要不要加快公路发展上，存在着等待和观望的误区。长期以来，形成的交通建设由国家投资与政策扶持的依赖意识严重制约了人们的积极进取与探索，缺乏超前思维和主观能动性。二是在为什么要加快公路发展上存在着从地方、部门利益出发的现象。总是以地方、部门利益为重，于我有利，我就积极建，与我无利，我可以拖着建。三是在谁来发展公路问题上存在多头管理或由政府大包大揽的现象。只要涉及到公路建设投资，谁都想管，谁都想占，但谁都不负责或者不管什么项目大包大揽，既当运动员又当裁判员，缺乏对建设市场的监管，恶化了规范的公路建设市场形成。四是在如何着眼长远发展公路的问题上存在不切实际、不遵循经济发展规律的现象。不注意着眼地方实际，不注意研究公路交通发展规律，在发展过程中出现了主观随意性、唯意志论、短期化情况。如某些地方不顾资金筹措情况，不顾当地经济发展状况，擅自超规模、超计划、超标准建设，造成了资源浪费、资金紧缺的严重问题。

２、公路发展环境不够宽松与当前良好政策机遇的矛盾突出。一是对交通公路建设投资渠道不明，总认为不是自己的钱，用来不心疼，或者认为公路建设资金是块“唐僧肉”，可以取之不尽，用之不完，巧立明目地挤占挪用建设资金；二是公路建设的地方配套政策落实不力，造成建设成本加大；三是地方存在经济利益观念，在交通建设上“求大求全”，超标准、超规模，造成资金缺口，负债建设。三是民工建勤、投工投劳的筹资形式遇到越来越大的阻力。随着农村税费改革的不断深入，民工建勤、投工投劳都逐步取消。这样公路建设中路基建设成本就将趋于市场价，给工程建设带来无形的资金压力。四是由于公路建设特别是农村公路建设长期的整体的社会效益没有发挥出来，淡化了地方及沿线群众的建设积极性。尤其是个别地方轻支线，重干线的思想严重挫伤了沿线群众的积极性。

３、建设项目应投入与有限的资金保障矛盾突出。目前，统贷资金不到位、地方自贷资金资不抵息、配套资金不到位、优惠政策无法兑现等一系列的资金问题已经成为制约公路经济发展的关键因素。我市交通公路建设投资主体是国家。投资方式为通过“贷款修路，收费还贷”政策向银行贷款作为建设资金这是目前全市公路建设的投资主渠道、世行项目捆绑贷款、依靠国债资金、以奖代补政策投资等。但就前三年及２００３、２００４年公路建设投资情况看，资金问题一直是阻碍交通公路建设的首要瓶颈。一是通过“贷款修路，收费还贷”政策向银行贷款作为建设资金的筹资方式受到越来越大的阻力。全市地方自贷资金每年利息为５０００万元，而全市６个收费站一年的收费额仅为３２００万元，根据全市的费收还贷能力，所有银行已对公路建设贷款亮起“红灯”。二是路网“２５８”投资政策标准过低。山区二级路建设２０万／公里的路基投资标准低，路线线形改善不明显，防护工程无法全面配套，安保工程更是无从确保。仅此一项，全市形成了１个多亿的资金缺口。三是地方配套资金落实不到位。据统计，目前全市２１９３公里的公路建设投资，自筹资金达８．１４亿元，占概算总投资的４９．６％。据统计，前三年路网建设，地方５亿元的配套资金没有到位；交通公路部门负债达６亿元。就目前情况看，一方面个别地方部门落实优惠政策不积极、不彻底；一方面随着农村税费改革的逐步深入，民工建勤的范围也将缩小；同时，生产资料市场价格波动对自筹资金也产生影响。如通乡油路路基改造资金完全依赖地方政府自筹，因我市属贫困山区，并无大量资金投入，要完成１１９３公里的通乡油路，不少地方出现挤占挪用养护资金、干线路网改造资金等现象。纵观上述分析，可以看出，尽管我们争取到了公路建设项目，但资金缺口大，按技术标准，保证工期确保质量完成，难度相当大。

４、公路经济发展与公路经济增长不平衡。增长不等于发展。增长是指经济增长，而发展则包括经济优化、社会进步、城乡协调、环境改善等在内的全面发展。相对于公路经济来讲，增长是指公路通车里程量的增加。发展则包括干支公路网布局的合理、公路建养市场的完善与规范、管理机关职能的转变、职工综合素质的提高、先进公路文化的广泛传播等等。纵观我市公路工作，表现出公路经济发展与公路经济增长不平衡的一面。一是客观上强调“快”字，而主观上忽视了效率和效能提高，忽视了对人的培育，对公路文化的传播，对公路市场的配置与监管；尽管我们有一级施工资质，但忙于区域性建设而没有精力去开拓外部市场，没有整合全市公路建设人力、物力资源，只能捧着“金饭碗”坐等待毙。二是强调“建”字，而忽视了养护与管理，致使干线部分公路路段的路况下降，支线路段养护不力，给本来就抗灾能力差的公路带来承重的水毁修复负担，也相应增加了养护资金投入。

５、建设市场的开放度与公路建设市场资源的优化配置及监管不适应。自去年以来，我们相继对干支公路建设项目实行了招投标，放开了公路建设市场，但就我市公路建设市场运作情况来看，开放度不够，缺乏对市场的有效培育及监管，全面开放的公路建设市场尚未真正形成。一是思想观念保守“自己活、自己干、自己钱、自己赚”，无形中产生了区域分割；二是行业保护色彩浓，公路部门建设队伍的市场准入硬软件不全，在全面开放的市场中难以竞争，无形中树起了坚固的行业壁垒，使社会有资信的建设队伍难以进入。

同时，公路部门施工企业在项目中标后，又层层转包，随意降低标准，导致工程质量、进度无法保证。三是工程建设投资偏低，作为市场主体的建设企业出于自身发展的考虑，不愿去参与不赚钱的工程。以上原因就直接导致了全市公路建设市场“开”而未“放”，“放”却无人间津的现状。

６、技术力量相对薄弱与大规模高标准的工程建设要求的矛盾突出。前后三年路网改造将完成２１９３公里的路面工程，其中二级路以上占４０％。“十一五”期，全市将完成４０余座大中桥梁维修加固及３条遂道建设。有些技术性问题，如危病桥的检测与加固、大中型桥梁施工、水泥混凝土路面修筑技术、涵洞工程施工、软基层处理、路面质量检测技术、改性沥青技术等未得到解决。这些都依赖于科技的创新，技术的引进。但从全市公路建设队伍发展现状来看，截止２００３年底，全市现有公路职工２８３１人，大专以上学历占职工总数的１５％，本科学历仅占职工总数２．５％，路桥主专业人才不足专业技术人才总数的５０％常规要求为９０％；一线养护工人大专以上学历仅占养护工人总数的４％，每百公里列养公路不足３人。可以估算一下，一条二级公路平均每公里需要１—２名技术人员，如果全市公路建设开工８０％，就需要技术人员１７００名，这在数量上远远不够。如在鲍竹路和丹郧路施工中，不少路段没有技术人员，有的甚至是从道班临时抽调的养护人员。在农村公路建设中，技术人员更是少之甚少，直接导致工程质量没法保证。严重缺少高新技术人才，新工艺、新技术无法推广，将影响到公路经济的发展后劲。

７、公路综合服务功能低与当前交通运输发展及交通安全形势矛盾突出。一是全市有近３０％的沥青路面和８０％的桥梁超期服役，影响通行安全，影响公路“内循环”。二是超限运输成为公路头号杀手，集镇过境路段的杂、乱、差以及违章建筑的增多成为公路运输的“肠梗阻”，给公路管护带来承重压力，增加了管护成本。三是公路建设与发展中的法律支持系统在实际操作中尤显脆弱，使公路部门在维护路产路权过程中处处受阻，举步维艰。

上述问题和矛盾的普遍存在，充分说明了十堰公路工作必须按“三个”代表的要求，摒弃传统发展观，坚持用科学发展观去指导公路建设与发展的必要性和紧迫性。

二、公路工作坚持科学发展观的实践性探索

实践科学发展观，就是要联系十堰公路发展思路、发展模式和公路经济增长方式的实际，旨在强调以人为本、以公路养建为业，坚持干支公路协调发展，坚持公路建养管协调发展，坚持公路经济增长与服务社会协调发展，坚持行业改革与行业管理协调发展，把公路经济经济增长转变到依靠精细管理、科技兴路、优化结构、提高效能、发展自身、服务社会的轨道上来，实现十堰公路建养的市场化、管理的民主法制化。

“十一五”期２００６—２０１０年是我市公路交通与国民经济关系由“基本适应型”向“总体适应型”转轨的关键时期。我市将规划建设２２公里高速公路、２４９公里一级公路、３３６．７公里二级公路、５项桥遂工程以及４９条通乡油路，工程概算总投资将达７１亿元。因此，要完成“十一五”期公路经济发展目标，实现顺利转轨，就必须立足实际、超前谋划、合力攻坚，应用科学发展观去指导公路工作。



（一）坚持“五个统筹”，实现“四个延伸”，用科学的公路发展观指导全市公路经济工作，形成公路建设、改革与发展的新氛围。树立科学的公路发展观，必须坚持“五个统筹”，突出“四个”工作重心转移，使公路经济增长的源泉从依靠增加投入，铺新滩子转移到依靠养建管收创改的结构调整、科技兴路和提高广大职工综合素质上来。坚持“五个统筹”，即不仅要加快干线公路建设与养护，还要加快农村公路建设和探索、实施对农村公路的养护；不仅要加快公路硬件建设，还要注重软件建设；不仅要加快公路建设，还要注重职工综合素质的提高；不仅要转变机关职能，还要培育、规范、指导养建市场；不仅要突出公路总量的增加，还要注重加快公路质量的提高，综合服务功能的提升。要结合当地实际，按照“一次规划，分期实施，适度超前”的原则，抓好项目规划、储备、建设与管理，合理配置项目资源。要做到因地制宜，量力而行，科学规划，合理实施，避免贪大求多，不切实际，过度超前和重复建设的现象。突出“四个”工作重心延伸，即公路工程建设要由抓路网线型工程向干线桥隧延伸工程和农村公路建设延伸；要由完成市内工程项目向拓展外部建设市场，做强做大公路施工企业；要由抓质量、成本控制向依托科技、提高十堰公路科技含量延伸，将科技成果转化公路发展生产力；行业改革要由抓试点，抓局部向全行业拓展。

（二）坚持“三个”紧紧依靠，优化环境，整合力量，形成社会大办交通的新局面。环境是生产力，竞争力、凝聚力。发展公路经济，必须营造一个良好的发展环境。一是要依靠各级党委、政府及相关部门对交通公路建设的支持；结合地域社会经济发展实际出台优惠政策，或着力解决建设过程中的问题，要善于创新地方交通发展的新思路、新办法，带动全民参与交通建设。其次要依靠沿线群众的广泛参与。可以说，公路建设５０％的资金需要地方自筹，尤其是路基部分，更多地是采用民工建勤、投工投劳来解决，没有沿线群众的支持，交通条件就难以改善。因此，一方面要充分利用农村税费改革的缓冲期，引导沿线群众投入到公路建设当中。一方面地方政府要切实站在解决“三农”问题的高度，在切实维护农民利益的前提下，结合实际，制定政策，让沿线群众深切体会到交通发展所带来的实惠，自愿自发地参与到公路建设当中。其三，要紧紧依靠公安、土地、工商、电力、电信各部门的支持。

（三）坚持创新体制，拓宽渠道，多元融资，形成社会经营公路、经营交通的新模式。目前，公路建设资金筹措是制约公路实现可持续发展的关键。要根据高速公路、干线路网、农村公路建设实际，建立“国家投资、地方筹资、利用外资”的投资融资体制，形成多元化、多层次、多形式的投融资方式。一是要创新投融资理念。将效益好、社会投资热情高的项目市场化。作为交通公路部门要把主渠道资金，投入到有利于社会经济发展，有利于群众脱贫致富，社会资金不愿参与的基础设施项目上。通过主渠道资金建设的拉动，着力改善农村公路，部分干线路网、桥涵的现状。二是要创新投融资主体。要通过利用转让公路经营权、合资合作、招商引资、争取财政投资、国债资金、银行贷款、世行贷款、ｂｏｔ、ｔｏｔ以及政府支持交通发展相关政策、地方配套政策，盘活存量资产。鼓励和支持经济组织民间资本等多层次、多领域、多种类的法人实体作为投资主体。鼓励和支持地方政府作为项目的运作主体，自行招商、自行筹资、自行建设、自行经营、自行收益。三是创新筹资方式。针对非干线公路筹资难的现状，改过去的干线筹资为干支捆绑筹资；要探索高速公路与干支公路捆绑融资的新模式，减轻“贷款修路，收费还贷”的筹资压力。要改过去政府对基础设施建设单一的“点状贷款融资”为产业、工业、交通发展为一体的“面上贷款融资”，改过去单一的资金投入为林地、绿色产业、水力开发等社会资源的置换投入。

（四）坚持职能转变，开放市场，强化监管，形成有序竞争、公平规范的市场新秩序。一是必须大力加强和规范公路建设市场秩序。要引入高速公路建设及外资投资建设的项目管理经验，进一步规范工程招投标行为，加强对招投标全过程的监督和管理。二是必须发挥政府及行业的监管职能。作为政府及行业主管部门要切实转变职能，要建立有限政府、服务政府、法治政府、透明政府、高效政府、廉洁政府。必须全方位地放开公路建设市场，还权于社会，还权于企业，还权于市场。要鼓励社会各方进入公路建设市场，坚决破除地方行业保护主义，消除不合法的市场准入壁垒。要抓住宏观的市场监管，放手微观的市场运作，做到放手不插手，到位不越位，通过“环境、项目、服务、政策”吸引，把公平、公正、公开的市场竞争机制渗透到公路建设当中。

（五）坚持科技创新，技术引进，形成强有力的技术支持新格局。一是要以行业为主体，以机制为动力，以创新为灵魂，以人才为关键的公路交通科技创新发展思路，走拿来主义和自主开放相结合的路子，从而实现交通公路建设、管理等各方面的跨越式发展。二是要抓住技术创新、科技投入、科技人才三大重点环节，提高公路交通科技含量。要坚持以人为本，进一步完善人才发展规划，既要加快业内科技人才的再教育，后期“补课”以及学术带头人的培养，又要通过优惠的条件，广泛吸纳社会科技人才，参与交通科技开发、工程建设。要进一步完善科技创新的激励约束机制，激发科技创新和人才成长潜能，建立完备的交通科技支持体系。其次，要应用市场机制，加大对科技的投入，形成多渠道、多层次的科技投入体系。要积极争取并落实国家有关技术创新政策。

（六）坚持强化认识、精细管理，形成强有力的质量保障新体系。加强公路工程建设必须要摒弃一切粗放管理理念和思维模式，树立精细管理的全新建设理念，引入高速公路的建设、管理、服务、经营、发展理念。坚持做到严格“一个”程序，强化“二项”管理，狠抓“三大”控制。一是要严格履行基本建设程序，狠抓工程“五制”建设。二是要强北工程现场管理，推行“项目群”管理。要引入路网工程建设的管理理念，推行项目法人制、招投标制、工程管理制和合同管理制，完善“三级质量保证体系”。要把干线路网和农村公路建设捆绑式管理，实现管理成本最低化、管理效益最大化，工程施工方案及程序最优化。要加强工程施工的安全管理，建立安全管理责任制。三是要狠抓工程的“质量、进度、成本”控制。强化技术保障措施，细化各环节的质量控制标准和要求，确保工程质量达到技术标准。要加强工程的施工组织与调度，严格工程各环节的进度控制。要加强资金使用管理。建立畅通的建设资金流向渠道和管理机制。一方面通过规范的招投标，择优选择施工和监理队伍，做到合理标价；一方面通过优化设计，在满足工程质量、标准的前提下，尽量降低工程造价。

（七）坚持精养严护、强化管理，形成强有力的公路服务新举措。一是在养护体制上要敞开大门，让社会资本进入养护市场，可以实行公路养护权转让，通过有序规范的市场竞争，提高公路养护科技含量、降低养护成本，激活养护企业。在养护管理上要加强全面养护。在养护方式上要向专业化、机械化方向发展，实施专业养护、科学组织管理，以提高养护效率和质量，确保公路安全畅通。二是要以超限运输、过境路段整治及公路红线控制“三大”难点为突破口，加大路政管理力度，保证建养投资效益。坚持上路巡查，联合执法，强化宣传，通过法律手段，通过自身素质的提高，通过沿线群众法律意识的提高来从根本上维护路产路权。三是要探索农村公路养护的路子，保障农村公路建设成果。对非列养的农村公路，一方面当地政府、乡镇村组要建立通乡通村公路养护机构，通过实行承包，投工投劳形式加强道路养护，一方面交通公路部门加强技术指导，帮助沿线乡镇做好季节性、突击性养护，不断改善公路路况，保证农村公路的完好畅通，为推进农村经济发展服务。