环境法治现状的调研对策

[实践科学发展观促进办公室系统工作发展的调研对策]当前，全县第一批深入学习实践科学发展观活动正扎实有序开展。县委办公室按照学习实践活动学习调研阶段的要求，围绕“履行四大职能，服务科学发展”这一主题开展了专题调研，进一步...+阅读

环境法治建设是法治无锡的一项重要内容，是实践“三个代表“重要思想、树立科学发展观和落实依法治国方略的重要创新。无锡市要实现“两个率先“，环保法治要“领先“，本文就我市环境法治的现状、障碍和对策提一点粗浅的认识。

一、我市环境法治建设取得的明显进展

进入二十一世纪以来，随着我市城市发展理念和经济增长方

式的转变，环境保护成为全社会的强音，环境法治建设得到了社会各界前所未有的重视，取得了明显的进展。

一是环境法制建设进一步完善。环境保护行政执法主体更加明确，环境保护地方性政府规章和规范性文件以及环境行政执法依据得到了全面的清理，地方性环境立法和制度建设明显加快。市人大连续出台了《关于抓紧治理太湖无锡水域污染的议案决议》、《关于加快清除城乡河道积淤的议案决议》、《关于治理大气污染，提高环境质量的议案决议》、《关于保护贡湖供水水源的决定》、《关于实施城市河道水环境综合整治的议案决议》等地方性法规。市政协提出了《关于改善市区低层空气质量》和《关于加快治理古运河》等建议案。市政府及相关部门制定了《无锡市保护贡湖供水水源的办法》、《无锡市环境保护行政执法工作规范》、《无锡市环境违纪违法案件移送暂行办法》等一系列地方法规、政府规章和工作制度。这些地方性法规、规章和规范性文件的出台，进一步完善了我市的环境保护法律法规体系，为环境保护依法行政提供了新的执法依据。

二是环境执法工作进一步加强。面对新时期环境保护的新问题，突出抓住了饮用水源的保护、建设项目和工业园区的环境违法问题的查处。按照国家总局和省厅的部署，我市连续四年开展了“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动“，累计出动执法人员5万多人次，集中检查污染源4 万厂次，实施环境行政处罚5000 多件，对314 家企业实施限期治理，一批严重违法的责任人受到了刑事处理和行政处分。群众的环境投诉和信访逐年减少，群众对环境的满意度在增加。市环保局被国家环保总局评为“全国打击环境违法行为先进集体“。

三是环境综合治理进一步拓展。通过大规模开展的“五里湖、梅梁湖综合整治“、“创建国家环保模范城市“、“城区河道综合治理“、“创建国家生态市“等环境保护活动，环境质量也得到了较大改善，环境污染和生态破坏得到有效遏制，太湖水污染防治取得了突破性进展，城乡环境面貌发生了巨大变化。全市单位产值污染物排放总量明显下降，主要污染物排放总量得到基本控制。我市的环境质量综合指数达到了“小康社会“的考核要求，为我市在全省率先基本建成全面小康社会打下了坚实的基础。今年，我市成功建成国家环境保护模范城市群，江阴市率先建成全国首批生态市。

二、新时期环境法治建设的任务和障碍

市委十届九次全会上提出了“十一五“期间“两个确保“的奋斗目标，明确指出，到2010 年，地区生产总值比2005 年翻一番，达到基本现代化各项指标的目标值；主要污染物排放量和万元生产总值能耗比2005 年下降20％，2007 年，无锡市基本达到生态市建设考核指标要求。实现“两个确保“的目标，要求环境法治建设完成三大任务，一是必须为解决经济快速发展与环境承载量饱和的矛盾提供法治环境。据专家分析，无锡的污染负荷超过环境容量在70％以上。环境容量的问题得不到解决，“两个确保“也就成了一句空话。二是必须构建各利益群体公平搏弈的环境法治平台。近期要突出解决“违法成本低，守法成本高“的问题。三是必须建设确保我市环境质量持续改善的环境法治机制。我市的环境质量尚不稳定，行政交界断面水质达标率较低，太湖水污染防治工作的任务仍很艰巨，进一步改善城市空气质量的措施和手段比较乏力，电磁辐射、危险废物等污染问题也日益突出，农村的生态环境形势仍很严峻。完成这三大任务，面临着一些困难和问题，主要有以下几个方面：

（一）环境法体系不能适应环境法治的需要。一方面是环境保护的法律法规不适应经济与社会发展的现状。现行的环境保护法是1979 年全国人大常委会制定的，1989 年作了一次修改，至今近20年了。我国的经济形势已发生了翻天覆地的变化，而环境保护法依旧！借用国家环保局副局长潘岳的话：“我国环境立法虽多，但管用的少，很多法律条文似乎还停留在理想主义层面。按当今环境形势，诸多立法存在空白，加上执法不严、体制交叉，直接影响了法律实施效果。“另一方面，现有环境法律法规赋予环境执法部门的职权不适应环境保护部门承担的任务。面对各种环境违法行为，基层环境执法部门所拥有的只有现场检查权、责令改正权和一定限度的行政处罚权。又由于环境行政处罚权的规定范围窄、力度小。处罚裁量的数额对污染企业简直微不足道，根本起不到惩戒的目的，造成违法成本低，守法成本高的现象。如一个印染企业，每天排放3000吨印染废水，每吨废水处理成本在2.5 元上下，以30 天计算，处理费用应为22.5 万元。如果这个企业直接将废水排入河道，环保部门最高的行政处罚罚款额度为10 万元，而且要3 个月后才能移送法院强制执行。

（二）管理体制不能适应环境法治的需要。《中华人民共和国环境保护法》、《国务院国务院环境保护若干问题的决定》《国务院关于

落实科学发展观加强环境保护的决定》都明确指出，地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。但法律法规没有明确对地方政府环境失职的责任追究办法。对地方政府领导和企业法人的环境责任追究存在着经济化和抽象化现象的问题。与此同时，对地方领导干部的政绩考核指标体系，经济指标优先。必然导致了一些地区环境与发展的失衡。

（三）环境执法能力不能适应环境法治的需要。我市环境执法能力不强，技术装备差，监控手段落后，执法人员少而且素质参差不齐，执法经费少。以环境监察能力而言，我市环境监察人员为195名，占全市常住人口（442 万）的2 万分之一还不到。按面积来计算，平均25 平方公里只有一名环境监察人员。部分地区车改后全市执法用车19 辆，平均10 个执法人员合用1 辆，有的区级环境执法部门还没有配备执法车辆。据统计，我市仅进行排污申报的污染企业近8700 多家，因而每名环境监察人员要管44 个以上污染企业。这还不包括对农村环境、建筑工地、生态建设等方面的监督管理，还要承担每年1 万多件信访投诉查处工作。面对这么大的管理空间，显然是难以全面管理到位的。

三、领先一步加快我市环境法治建设

2006年召开的第六次全国环保大会是一个具有划时代意义的大会，温家宝总理提出“三个转变“，使我国的环境保护工作从“软指标“转变为“硬任务“。2006年7 月26 日，国务院召开通报全国经济形势电视电话会议，温家宝总理在会上特别强调了环保、节能等约束性指标的问题，他说指导性指标是一个预期的目标，而约束性指标则是必须完成的；但是上半年全国的实际完成情况与中央的要求有偏差，gdp 等指导性指标完成得很好，节能、环保等约束性指标却没有达到要求，中央将在后一方面加大调控力度。温家宝总理的讲话，表明了国家对环保工作的决策性思路的转变。这对指导我市环境保护工作有十分重要的意义。“十一五“期间是无锡由全面建成小康社会跨入实现基本现代化的新的发展阶段，是无锡经济社会发展转型提升的战略期，也是无锡环境法治建设极为关键的时期。我们必须抓住机遇，迎难而上，先行一步，努力加快我市的环境法治建设，为无锡率先基本实现现代化奠定坚实的环境法治基础。

（一）加快完善地方性环境保护法规和规章。加快我市环境保护地方性法规、政府规章立法和健全各项配套制度的步伐，是环境法治建设的迫切任务。一是要按照构建和谐社会和环境友好社会的要求，完善对综合决策方面的立法，使决策层在作出城市建设、经济和社会重大决策时有法可依。把环保优先方针贯穿于决策的各个环节，落实到发展的全过程，真正做到环境保护与经济增长并重、环境保护和经济发展同步。二是要抓紧制定城市建设、区域开发、工业园区建设等重大计划和引进建设项目时实施环境影响评价的管理办法。对已建成的工业园区和开发区，要按照法律法规的规定，开展回顾性环评工作，根据回顾性评价的结果，修订区域发展规划，确保《中华人民共和国环境评价法》在我市的贯彻执行。三是要围绕群众关心的热点、重点、难点问题开展环境保护地方性立法。今年要完成《无锡市贯彻江苏省环境噪声污染防治条例实施细则》、《无锡市畜禽养殖污染防治办法》。四是完善制止环境违法行为的各项强制性措施。赋予环境行政主管部门与职责相适应的行政强制权。

（二）加快完善环境监督管理体制。环境监管体制的改革势在必为。最近出台的江苏省政府《关于推进环境保护工作的若干政策措施》提出要逐步将市辖区、开发区环保管理机构作为市环保局的派出机构。我市也应着手这方面的改革，在市区的范围内将环保系统管理垂直起来。要强化部门协调，进一步完善环保前置许可机制。各履行行政许可权的部门和单位都要严格执行相关的环保法律法规的规定，对没有经过环保部门许可的建设项目，一律不予办理相关手续。要建立和健全各部门联合办案制度和环境违法案件移交、移送、移办制度，各相关部门相互配合，协同作战，形成查处环境违法行为的合力。要按完整的生态循环系统将环境管理权重新统一起来。

（三）加快完善环境监管制度。加快完善环境监管制度，做到有法必依、执法必严、违法必究。要加快完善环境风险防范机制，进一步落实《无锡市突发环境污染事故应急预案》，建立全市应急监控和预警体系，确保全市的环境安全。要把环境风险评价纳入建设项目环境影响评价内容，把环境风险应急预案与事故防范措施的验收纳入“三同时“制度之内。要加大环境违法的打击力度。坚持“严查“的工作机制，对环境违法行为始终保持“高压“的态势，集中整治群众反映强烈、严重影响社会稳定的环境污染和生态破坏行为。要加大对城郊和农村等薄弱地区的环保执法力度。以法制的力量来推动工业向园区集中，人口向城市集中，居住向社区集中，彻底解决星罗棋布的镇、村企业和个私企业的污染环境问题。要着力检查企业整改措施的落实情况和治污效果。对屡查不改或治理无望的企业要依法坚决关停，对环保违法责任人要依法严惩直至追究刑事责任。要加强对建设项目的环境管理，克服重前期审批轻后期验收的现象，对审批通过的企业或项目，要加强事后的检查验收。

（四）加快完善环境监督制度。实行环境法治必须对权力实行民主监督，要认真实施中组部颁发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》和监察部、环保总局联合颁发的《环境保护违法行为处分暂行规定》，强化党政领导干部的正确的政绩观。要认真实施环境目标考核和责任追究制度，将环境质量、污染物排放总量，重点环境保护工程等各项目标和任务分解到各级政府，一级抓一级，层层落实，确保责任到位，措施到位。要进一步完善人大、政协、社会团体和公众监督机制和制度。坚持政府向同级人大报告环保工作的制度，定期向政协通报环保工作。进一步加强新闻监督，通过电视媒体或者报刊宣传等方式对典型违法案例予以曝光，发挥其警示和震慑作用。

（五）加快完善公众参与机制。要明确公民的环境权益的法律属性，公众参与，不仅仅是一项义务，而是一项权利。要探索社会团体和公众对环境保护法律实施监督的新途径。要赋予政府、社会团体、公民相应的环境监督管理权和环境监督管理参与权。要建立健全地方政府和企业的环境信息报告制度，对涉及公众权益的发展规划、建设项目和重大政策，要通过听证会、论证会等形式，广泛听取意见，依法保障群众的环境信息知情权、监督权和参与权。

（六）加快完善环保执法能力。要依法赋予环境行政主管部门和承担环境保护任务相适应的职权。加快推进环保监察现代化，建立快速高效的应急指挥系统，运用现代化的监督监测手段，对各类污染源实施全方位的自动监控，不断增强环保执法的效能。加强环境执法队伍的环境法治教育，加深他们对环境法治深刻内涵的全面理解，使其在法律规定的范围内自主开展执法活动，提高环境执法队伍运用环境法的熟练程度。健全环境行政执法责任制，规范执法行为，坚持以事实为依据，以法律为准绳，按法定程序严格执法，公正办事，秉公办案。

（七）加快完善环境法治宣传教育体系。建设和谐社会和环境友好型社会需要每一个市民身体力行。只有全社会形成保护环境的良好氛围，人人自觉遵守各项环境保护法律法规，人人为之尽责尽力，环境保护才能取得实效。加强环境法治宣传教育，首先是要加强对领导干部的环境意识的培训，提高他们的综合决建设和谐社会和环境友好型社会需要每一个市民身体力行。只有全社会形成保护环境的良好氛围，人人自觉遵守各项环境保护法律法规，人人为之尽责尽力，环境保护才能取得实效。加强环境法治宣传教育，首先是要加强对领导干部的环境意识的培训，提高他们的综合决策能力。其次是加强企业负责人的培训，提高他们自觉遵守环境法律法规的意识。其三是要完善环境教育立法，大力开展人口、资源、环境形势教育和生态环境警示教育，增强全社会的资源忧患意识。其四是要将环境保护列入素质教育的内容，强化各类学校环境基础教育。其五是要在全社会倡导环境文化和生态文明，培养全民的环境伦理道德观念。引导市民形成环境友好型社会的基本要求和行为准则，培养环境资源保护民族责任感。人类必须尊重自然，不能视自然万物为可以予取予求和恣意役使的工具。而应把他们看作和人类一样，也是“有血有肉“的独立主体，应该给予应有道德关怀。