困难人群成因及扶困对策调研报告

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**市困难人群主要由城乡低保户、农村五保户、六十年代精减下放老职工、重点优抚对象及其他困难群体组成，统称为社会的弱势群体，最需要各级政府和社会的关心和帮助。做好弱势群体工作，是一项民心工程、德政工程，是解决社会矛盾、维护社会公平的施政手段，是建设社会主义和谐社会的重要组成部分。

一、困难人群的基本构成

１．城乡低保户

这部分困难人群是因为下岗、失业或基本失去劳动能力，家庭收入明显减少，无法维持基本生活，需依靠政府给予救助方能保障最低生活。目前全市有８５５１户、１９２１６人纳入城市低保；有４６２７０户、８１５４７人纳入农村低保。到２００５年，我市城乡困难群众基本实现应保尽保。

２．农村五保户

这部分困难人群主要是因为年龄偏大、无劳动能力、无收入来源、无子女赡养的孤寡老人，享受农村五保供养待遇，由政府给予保吃、保穿、保住、保医、保葬等方面的生活照顾和物质帮助。目前，**市已有１７２０２人落实了五保政策，其中８８９８人实行了集中供养，住进了农村敬老院，年人均供养标准达到了１９２０元以上，今年五保供养标准和集中供养率还将有较大提高。

３．精减下放老职工

主要是指六十年代精减下放老职工。据不完全统计，全市有精减下放老职工２１９０人，其中，在城镇生活的有４５２人，在农村生活的有１７３８人。由于这部分人年龄偏大，失去了劳动能力，目前基本按照当地最低生活保障标准发放生活补助金。另有部分由企业发放补助金的老职工，补助标准未提高，再加上他们没有相关的优惠政策，因而生活困难程度更大一些。

４．重点优抚对象

**市是优抚大市，现有重点优抚对象３８５９８人，其中，“三属”（烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属）５３７１人，伤残军人７６７２人，老复员军人１８５２８人，带病回乡退伍军人７０２７人。全市重点优抚对象整体生活水平还不高，至少有１０％左右生活、医疗等方面还存在较多困难。从人员构成分析，老三等以上伤残军人、老复员军人、带病退伍军人占困难总数的９１％；从分布区域看，其中有２５３５户集中在如东、海安、如皋三县（市），占困难对象总数的７０％以上。

困难群体一般有两个最基本的特征，一是生活状况差，即居住及日常生活条件极差，明显不同于当地居民群众；二是家庭无明显固定收入或固定收入太低。

二、困难原因分析

１．因年老体弱，丧失劳动能力致困。如优抚对象，年龄都在７５岁以上，且７０％患有心脏病、高血压、慢性胃炎、风湿病等疾病，基本或完全丧失劳动能力的占９２％，年医疗费用３０００－５０００元的约占３８％，５０００元以上的约占５％，占优抚对象总人数９３％的“三属”、三等伤残军人、老复员军人和带病回乡的退伍军人中的精神病人主要依靠抚恤定补金生活，只能保证基本生活，一但患重病就无力治疗。又如城乡居民中无固定职业和劳动能力者、农村中的五保户等，一旦他们失去劳动能力，就失去了经济来源，成为政府和社会的主要救助对象

２．因企业倒闭、改制，失去工作而致困。即城镇下岗、失业职工中年龄偏大，所谓４０、５０人员，缺少专门技能，再就业难度大，自谋职业门路窄、办法少，家庭收入减少，生活捉襟见肘，需要提供生活保障，以帮助他们度过难关。

３．因重大疾病致贫、返贫。因为家庭成员患癌症、糖尿病、肾炎等重大疾病，不仅丧失劳力，而且支付高额医疗费用，直致倾家荡产，继而又常年服药，导致家庭急剧贫困，沦为新的贫困一族。

４．因残疾而贫。全市现有残疾人３４万多，其中仅有３０％左右的残疾人有一定的劳动能力，绝大部分残疾人参与生产劳动和社会工作的能力很弱，有不少残疾人一点劳动能力也没有，有的甚至生活不能自理，全靠家人的照顾。有的夫妇都是残疾人，双方都有缺陷，有的子女又先天不足，属凑合型家庭，生活水平可想而知。

５．因其它原因致贫。这些家庭因突如其来的车祸、火灾、工伤等天灾人祸导致人员伤亡、财产损失，造成了家庭贫困。

三．保障情况及存在不足

从１９９７年开始，**市对城市达不到最低生活保障水平的困难群体实行低保，经费统一由财政供给。通过几年的努力，实现了由临时性救济向统一地区标准、统一发放时间（按月）、统一发放形式的转变，保障了他们的基本生活。从１９９８年开始，我市在试行的基础上，又全面推行了农村低保，从而实现了城乡低保全覆盖，实现应保尽保。对优抚对象补助标准也是逐年在提高，重点优抚对象补助标准普遍提高。但由于城乡低保资金不足，相关制度还不甚完善，与困难群众的期望和

要求还有一定的差距。

１．困难群体收入不足。由于弱势群体的劳动能力、素质偏低等原因，他们很难通过发展生产来改善生活，也难以找到合式的工作来增加自已的收入，加上水电气价格及主要农业生产资料还在上扬，使政府为他们增加的有限的低保补助，在生活资料价格上涨后把这部分增加抵消殆尽，以城乡低保人群为代表的低收入者的生活压力将进一步增大。

２．标准不高。城乡最低生活保障是对困难群体的托底性保障，是扶助弱势群体实现基本生活需要的最低限度。低保月补差以家庭人均收入的核算为基础，来界定补助对象，确定补助标准；五保集中供养稍高的，生活一般还可以，分散供养的较低，生活相对困难；优抚补助由于县、镇（乡）两级财政紧张，负担较重，全面提高优抚待遇难度大，形成了地区间优抚对象抚恤标准有差距，同时也制约了解决优抚对象医疗难问题，部分优抚对象生活困难未得到根本解决。

３．配套措施少。特殊群体的社会保障扩面进展缓慢，城镇灵活就业人员、个体和私营企业就业人员、农民工等群体参保率低，将会带来社会困难人群的增多。对困难群体，目前除了政府补助保障外，来自其他方面的相应照顾较少。在城市，困难群体的就业、住房等方面的优待政策还不完善；在农村，困难群体在看病就医、子女就学、煤电水供应价格等方面和其它群众一样，尚没有相应的优惠照顾。同时，社会救助体系不健全，来自社会其它方面的慈善捐赠较少，社会救助资金来源单一，对困难群体的解困工作难以实现“综合效应”。

４．照顾照料难。困难对象人员多，分布广，战线长，管理照顾十分困难。现在农村中青壮年劳动力大部分外出务工，留下来的都是老弱妇幼，有的自己生活都不便，很难再去照顾困难户了。对困难群体的管理基本上是以县、镇（乡）或街道民政部门为主，村组、社区干部为辅。在实际工作中，因镇（乡）街道拆并改革，人员精减，专职民政干部少之又少，除应付大量的日常工作外?熏无能力顾及困难群体的管理工作?熏因此?熏造成对困难群体的管理信息收集难，政策落实监管难，拓展服务配套难。

四．扶助困难群体的对策

１．加大解困力度。主要是建立城乡低保、优抚对象补助自然增长机制，逐步形成政府公共财政体系，适时提高城乡低保、优抚对象、五保对象、精减下放老职工补助标准，改善困难群体生活。仍需根据社会经济的发展水平，按照科学发展、和谐发展的要求，完善自然增长机制，逐步提高各类困难群体补助标准。

２．健全医疗保险救助制度。积极推行农村合作医疗保险，合理确定对象，农村五保户、特困户及长期失去劳动能力、常年就医的慢性病患者，帮助他们筹措保金，对拿不出钱来参加保险的特困户，通过组织垫、亲邻借、社会捐、政府济等途径，解决投保金问题，使他们在生病后能得到较高或全额补偿。从而防止弱势人员错失农村合作医疗保险，带来新的生病失医、因病致困，同时完善大病医疗救助制度。

３．完善优待配套措施。进一步加大对特殊群体的社会保险扩面工作，努力减少未来老年贫困对象。对需要救助的困难群体进行拉网式排查，摸准底数，分清对象，界定范围，明确是救助为主，还是帮扶为主，建立城乡低保与发展生产、促进就业联动的机制，对有一定劳动能力的农村特困户，给于资金、技术等方面的支持和指导，帮助他们发展生产，改善生活；对城镇中就业年龄段内有劳动能力的对象进行就业服务登记，并通过培训推荐就业或实现自谋职业来脱贫，以及完善城镇住房救助政策，建立就学救助制度等等。对精减下放老职工生活费、死亡职工遗属生活费等困难群体切身利益问题，适时统一调整他们的生活费标准，改善他们的生活，促进社会公平。

４．发展慈善事业。发展慈善事业应是健全社会保障体系的重要内容，也是必要补充。目前，虽然我市大力倡导和开展经常性社会捐助活动，但起色不大，只有进一步加大宣传力度，鼓励社会各界积极支持和参与慈善事业，营造奉献、友爱、互助、进步的社会新风尚，争取社会各界、有识之士解囊相助，努力扩大筹资渠道，才能够让最需要帮助的弱势群体得到更大的温暖。

５．加大管理服务力度。加强基层民政机构建设，切实解决基层民政力量薄弱问题。真正使面广量大的基层民政工作有人做，困难群体有人关心，保障工作及时到位。在管理服务方面，要发挥基层干部作用，在充实基层力量的基础上，通过当地镇乡、村组干部要多关心弱势群体的生产生活，定期为他们服务，帮助他们解决实际问题。同时在扶贫方面，重点是完善落实三项制度，一是完善落实城乡低保动态管理制度；二是完善落实结对帮扶制度；三是完善落实联系走访制度，及时了解帮扶对象情况，切实为他们排忧解难。