谁为老区的明天买单——来自鄂西老区经济发展的调查

[老区建设促进会以煤补农调查报告]沁水县地处沁水煤田南部，拥有丰富的优质无烟煤资源，属于以煤为主的资源型县份，在全县2656平方公里面积中，含煤面积达2421.9平方公里，占91%。理论地质储量265.25亿吨，现已探明储量8...+阅读

一、老区发展现状

二、主要症结

（二）支柱产业形成难。稳定的支柱产业是老区人民脱贫致富的根本。老区这些年经济发展缓慢，农民收入始终不能提高，支柱产业没有形成是重要原因。在调查中我们发现，有些老区贫困村在产业的选择上，没有结合本村的地理条件、气候、环境等实际，不考虑市场因素，凭个人主观臆断，盲目鼓动群众发展，一年一个产业，一年一个品种，从而导致村内的产业品种杂、规模小、效益低，在遭遇市场冲击后，产业宣告失败，最终利益受损的只有群众。

水田坝乡石垭村是个偏远贫困村，近几年来国家累计投入到该村各类扶贫资金达30万元,帮助其发展产业，由于该村交通不畅，信息不灵，因而在产业的选择上左右不定，今年种植黄姜，明年发展魔芋，产业年年在发展但是年年没有效益，导致至今没有形成一项稳定的支柱产业,造成上级部门对该村的发展心灰意冷,村里的群众怨声载道。

（五）实用科技推广难。农村生产力水平的提高必须依赖于农业实用新型技术的推动。

我们在此次调查中看到，凡是农业实用科技推广好的地方，农民的生活水平就比较好。然而，我们在调查中也发现，一部分老区贫困村生产力水平仍然比较低下，还处于传统的粗放型农业耕种方式，农业实用技术的推广工作难度很大，究其原因主要表现在三个方面：一是对科技推广的投入较少，缺乏长效的培训机制。近几年国家对老区在科技培训上给予了一定的投入，但是由于受到多种因素的影响，这笔费用真正用于农业实用科技推广方面的并不多；在培训方式上也仅仅局限在培训几个村干部上，农民并没有得到相应的技术培训和技术服务，因而也造成了国家提出的“户户有一个科技明白人”的目标成了一句空话。

二是科技培训的技术人员严重匮乏。目前，农村实用技术的培训力量，主要依靠乡镇农业技术部门，然而由于乡镇农业技术部门待遇差，贫困地区工作环境不理想，致使乡镇农业技术力量匮乏，没有技术人员来具体从事技术推广工作，这一现象已严重制约了农业新型实用技术在贫困地区的推广。三是科技培训主体严重不足。随着市场经济体制的不断深化，农民外出务工拓宽增收渠道，已成为老区贫困群众增加现金收入的有效途径，因而打工经济在广大农村应运而生。

由于受到打工经济的影响，老区贫困村有一定文化的轻壮年劳动力大多外出打工，在家的多是“386190部队”，导致农业实用新型技术在这些地方无法推广，从而造成了老区生产力水平难以提高。

三、主要矛盾

进入新阶段后，党和政府对老区的扶持力度进一步加大，为加快老区的发展，出台了一系列政策措施，帮助老区人民发展经济，脱贫致富。现阶段，省委、省政府出台措施对老区和贫困地区实行集中资金、分批扶持、整村推进的办法，加速老区脱贫的步伐。

从一年多来实施的情况看，项目的实施群众参与性高，老区贫困面貌有所改观。但是，我们在调查中也发现，老区在实施扶持项目的过程中，由于受到种种因素的困扰，发展步伐仍然比较缓慢，主要存在着六个方面的突出矛盾：

（一）群众发展观念与市场经济规律之间的矛盾。随着市场经济体制的不断深化，老区群众想脱贫、盼致富的愿望日益迫切，群众的发展观念进一步增强。

在调查中我们发现，如今老区群众的项目意识非常强烈，急切希望国家多给点扶持项目，帮助其发展生产，改变贫困面貌。我们在水田坝乡调查时，该镇主管农业的副书记周玉波向我们反映当前老区贫困村存在着“村里没有项目群众盼项目，项目来了群众反而怕项目”的现象。该乡严坪村一直以来国家没有给该村扶持什么项目，前年国家投入资金扶持该村发展黄姜，群众在政府引导下，自筹了一部分资金发展了300亩黄姜。

谁知天有不测风云，第二年由于受到市场价格因素的影响，黄姜收购价格猛然下跌，许多姜农血本无归，损失惨重，导致广大姜农抱怨政府“办事不利”、“坑害群众”，造成了一系列群众性矛盾，镇、村两级在这一事件中也深感委屈。去年，镇政府再次扶持该村发展柑桔产业，该村大部分群众纷纷摆手，“躲避三尺”。

（二）群众的积极性与项目额度过小之间的矛盾。在去年实施的整村推进工作中，老区贫困村群众深刻认识到了整村推进是自己解放自己、自己发展自己，因而群众参与项目实施的积极性非常高。

但是由于受到国家扶持项目投资额度的限制，造成了扶持项目无法满足群众发展的需要。沙镇溪镇周家坪村去年是整村推进的村，去年国家投资扶持该村发展200亩优质脐橙，群众在优惠政策激励下，突破性地发展了300亩优质脐橙，种植面积大大超过了扶持面积，镇政府又不能阻止群众发展的积极性，且只能鼓励其发展，但是另外100亩的扶持资金又没有政策追补，从而造成了“扶持空白区”，把这一难题留给了镇政府。

（四）基础设施建设项目与到户项目之间的矛盾。扶贫到户是新阶段国家为彻底改善贫困户生产生活条件，而出台的又一重要扶贫政策。调查中我们发现，在实施整村推进的村中，实施到户的项目群众积极性非常高，但基础设施建设项目（如村级公路）群众就不愿意去搞。长期以来，基础设施建设一直制约着贫困村的经济社会发展，特别是老区贫困村在实施整村推进过程中，将会涉及到大量的基础设施建设任务，公路建设也是贫困村农民最关心、最关注的项目。

我们算了一笔帐，实施整村推进的村新修10公里村级公路，若按照每公里投工750个计算，农民将投工7500个。根据农民减负的有关政策，今年农民应负担的统调工、义务工只有10个，明年将予以取消。贫困村公路维修又不可能按国家建设的标准进行预算，通常只解决点“三材费”，大量的劳动用工全靠群众自筹，如今若不涉及个人利益群众不愿意投工投劳，这从而造成了繁重的公路新修任务与国家减负政策之间的矛盾。

（五）项目库与村内亟须发展的项目之间的矛盾。新阶段扶贫政策实施以来,省主管部门一直强调扶贫项目规划的严肃性，各县、市申报项目必须从项目库中选择。近几年来我们县级扶贫部门严格按照这一要求操作，但从近几年项目实施的效果以及我们调查的情况来看，如果部分项目再一味要求按照规划申报，将会违背上级主管部门的初衷。如两河口镇香龙村当初在贫困村申报项目时，不结合区域实际确定项目，致使部分项目脱离发展实际。

该村当初在种植业上申报了发展100亩板栗，从该村地理位置和气候条件来看，该村并不适宜发展板栗，由于在申报时村干部不考虑实际因素，加之乡镇把关不严，在规划中确定了板栗项目，今年该村在申报整村推进项目时，群众迫切想发展魔芋项目，但项目库中规划的却是发展板栗，造成了规划项目与实际需要相背离。

（六）专项经费缺乏与项目资金管理之间的矛盾。一直以来，扶贫工作在密切党和群众血肉联系，巩固党的执政地位，增强干部群众的深厚感情等方面，做出了积极努力。

扶贫部门在认真实施扶贫项目，完成扶贫任务的同时，还承担了对口定点帮扶、项目争取、项目检查验收、上级主管部门接待等方面工作，但是这些工作却没有相应的经费来保障，加之县级财政财力有限，使之扶贫部门不能保障有些工作正常开展。在沙镇溪镇调查时，该镇副镇长王山推心致腹的向我们说，他每年用于扶贫工作的业务经费在2万元左右，镇政府也没有给乡镇扶贫办拨付一分钱经费，所有正常开支只能由他自己想办法解决，为了维持扶贫工作的正常开展，最后也只能在项目款中考虑。

如今，国家进一步加大了对扶贫专项资金的管理力度，对挪用专项资金的将追究相关责任人的法律责任。“若要马儿跑，就要给马儿吃草”。若上级主管部门再不出台相关政策，给予县、乡扶贫部门配套一定专项经费，势必直接影响扶贫工作的正常开展，削弱扶贫干部队伍的工作积极性，严重制约扶贫工作的进程。

四、思考建议

（一）对老区的感情认识要再增强。全面建设小康社会关键在农村，难点在农村，农村的关键又在老区。

加快老区建设，不仅是一个经济问题，更是一个严肃的政治问题。江泽民同志曾说过：“不把老区的事办好，我们难以向烈士交待，向人民交待，向历史交待”。要做到这一点，不仅需要老区人民的努力，更需要全社会的广泛关注和支持。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想的高度来认识老区建设问题。在一定意义上说，没有老区，就没有中国革命的成功；加强老区建设，就是培根固本。

要带着深厚的感情，把老区问题重视起来，切切实实摆上重要议事日程，在全面建设小康社会的进程中，要下更大的决心抓好老区人民的致富奔小康工作。我们不能一些人春风得意，而一些人向隅而泣，我们既要帮助老区人民长远谋发展，也要帮助他们眼前渡难关。同时，还要大力宣传老区人民的丰功伟绩，宣传老区精神，宣传党和政府加强老区建设的指示。通过宣传，改变老区意识弱化、淡化的状况，形成强大的舆论氛围，增强全社会的老区意识，形成全社会都来关心老区建设的生动局面。

同时，也进一步激发起老区人民向贫困作战的斗志。

（二）对老区政策的制定要再优惠。认真落实政策。党中央、国务院和省委、省政府对老区建设是重视的，在计划经济时期曾出台了一系列扶持老区的政策，如平价供应生产、生活资料，减免税收等等。然而，这些有效政策随着市场经济体制的建立，有的逐步消失了。目前，迫切需要的是进一步认真落实已有的政策，在调查研究的基础上，根据需要和可能，适时制定一些有利于加快老区经济和社会发展的特殊政策。

建议一是在政策的制定上，对老区要坚持多予、少取、放活的原则。对老区县的税费及财政收入分配进行调查研究，区别对待，打破老区与非老区，发达地区与不发达地区同一财税政策的简单管理模式，先做到少取，而后再力争多予。二是老区建设基金或专项资金，对“贫困老区”实行定位支持，优先解决老区人民基本生存、生活条件中急需解决的问题，在财政可能的情况下，预算列专项，解决老区的一些特殊问题，如公益事业等。

并设立老区政策性贷款，为老区建设小康提供足够的信贷支持和金融保障。三是在扶贫资金的投入上应向老区贫困地区多倾斜，对老区基础设施、产业建设、社会发展等要进一步加大投入，切实帮助解决老区人民通路、吃水、通讯等问题，对扶贫到户项目的要提高补助标准，确保扶持的项目贫困户能够建的起、建的成且有效益。

（四）对老区的扶贫机制要再完善。一是完善资金投入机制。

解决贫困人口的温饱问题，需要大量的资金投入，解决贫困地区的贫困面貌，需要各部门的综合投入。在现行体制下，扶贫资金的使用和管理，涉及扶贫、计委、财政等部门，在具体环节上，还涉及其他涉农部门，从而造成了多部门管理，使资金难以捆绑使用。因此，建议对扶贫资金要统筹安排，将扶贫资金与其他支农资金捆绑起来整合使用，采取“拼盘”的办法，合理规划，以贫困乡（镇）、贫困村为主战场，以项目为载体，达到整合资金的目的，提高资金的使用效益。

二是完善项目审批机制。现阶段，贫困县的项目审批权还放在省一级，这不利于调动贫困县的积极性，也使贫困县不能准确的选择项目，从而给工作造成被动。为此，建议对项目的审批权应下放到县一级，给重点县一定的自主权，从而增强贫困地区群众的主动性和监督作用。三是完善扶贫绩效考核机制。市场经济条件下，政府的重要职能是创造一个公平竞争的环境，那种只要穷就给钱，干好干坏一个样的现象决不能在延续下去了。

因此，对重点县要实行激励约束机制，出台考核办法，建立严格、经常性的管理监督制度和科学的准入、退出制度，奖优罚劣，动态管理。对于那些领导重视，工作抓的紧、抓的实，成效显著的，在扶贫资金分配上予以倾斜；对工作不力、成效不大的，要视程度扣减扶贫资金；对连续三年贫困面貌没有根本改善的要将其调整出列。

（五）对老区的专项经费要再投入。我县贫困面广、量大、人多，是我县扶贫开发和全面建设小康的“重点”和“难点”，若不再积极帮助贫困地区进一步改善生产生活条件，帮助老区人民脱贫致富，这些地区将变成积“重”难返、“难”上加难。

依靠贫困地区人民的自身力量，要想同步迈入小康社会，难度将非常大。全县还有一大批贫困群众渴望得到支持，渴望扶建到村、到户、到人。这其中好多问题也不是扶贫都能解决的，要有专项经费及时解决工作中出现的一些问题。目前，贫困县、乡（镇）的办公条件十分简陋，扶贫信息自动化建设严重落后于需要，信息共享程度低。为确保贫困地区的各项扶贫工作能够正常开展，进一步调动扶贫系统干部职工的积极性，建议对贫困县、乡（镇）的专项经费按照项目资金的1%予以配套。