蔡永飞：乡镇改革应着眼于合理划分财权和事权

1月4日《新京报》发表《乡镇政府改为派出机构宜慎重决策》一文，认为许多专家关于将乡镇政府改为县政府派出机构的改革主张不可行，因为即使将乡镇政府改为派出机构，同样很难减少人员、减少财政支出。文章提出了“调整纵向财政体制，加强转移支付力度，缓解乡镇财政困难”的观点，但没有对如何“调整纵

向财政体制”展开论述。

笔者认为，乡镇机构现阶段存在的财政供养人员过多、债务沉重等问题，要害在于财权与事权划分的不对称。1994年的分税制改革仅限于中央和省级政府间，乡镇一级仍然是传统的包干体制，导致地方财力明显地向省、市集中，县乡财政赤字增加。而与此同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，乡镇政府承担了许多与其财权不相称的事权，不仅要履行领导经济建设、带领群众致富的职责，还要提供大量社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等，而这些公共物品本不应当全部由乡镇政府提供。乡镇政府为了完成上级布置的各项任务并做出政绩，就不得不一方面要扩充人员、膨胀机构，另一方面就是千方百计地把财政负担转嫁到农民身上。虽然撤销乡镇机构或者改乡镇政府为派出机构可以釜底抽薪地避免农民负担，但一系列现实问题使这样的改革措施难以实施，比如乡镇政权的职能分解、乡镇人员分流的问题等等。

所以，要实现乡镇政权应有职能得以合理延续，从而达到推动农村经济社会快速健康发展的目的，改革应着眼于合理划分财权和事权。

首先，按照统筹城乡、区域发展的要求，重新划分乡镇政府和县级以上政府的事权，将目前由乡镇政府承担，而应该由上级政府承担的事权收归县级和县级以上政府机构，强化县级政府规划和指导县域经济发展的职能，加大城市地区对农村地区经济社会发展的支持力度，同时为正确确定乡镇政府职能创造条件。

应当由政府向农村社会提供的社会公共物品，有相当一部分本来就应该由县级以上政府承担。比如农村义务教育，是关系到提高全民族科学文化素质的重大战略问题，但现阶段却处于十分落后的状态，其主要原因就是农村义务教育的经费相当长时间里都只是由农村乡镇自行解决。而城乡二元体制导致了城市特别是大城市对农村人才强大的吸引力，使农村中小学师资质量无法提高。这样的问题迫切需要国家或者省级政府从战略高度，通过制定和实施必要的政策措施统筹加以解决。

只有在合理划分县乡政府事权的基础上，我们才能够对于乡镇政权的设置做出正确选择，变成派出机构也好，保留并强化乡镇政权也好，改革都将面临难得机遇。

同时，也只有合理划分县乡政府的事权，从而正确规范县乡政府的职能和机构，才能使县域经济社会在统筹协调的基础上快速、健康、稳定发展。

第二，应当调整行政层次，将“市管县”改为所有县市由省直接管辖，取消省和县之间的行政层次，以增强县级财政的实力，奠定县级机构体制改革、促进县域经济统筹协调发展的体制基础，进而形成乡镇改革的有利条件。

要解决乡镇政府与上级政府合理划分财权、事权，就需要把乡镇改革和县级、地市级机构改革联系起来。从现实来看，如果要让县级政府承担推动农村经济社会发展的更大责任，就必须具备相应的财权。看上去乡镇改革跟地市级政权机关没有关系，而实际上，要完成乡镇机构的改革任务，却必须对它“动刀子”：如果取消了省和县之间的行政层次，把原来被地市级机构抽取的财力移交县级财政，如果省级政府与县级政府在税收的分成上再给予后者应有的倾斜，如果中央财政在向地方转移支付的时候再给予县级财政一定力度的支持，那么，后者的经济实力将会得到较大幅度的提升，从而为县级和乡镇机构改革提供应有的条件和基础.