关于城乡统筹新模式的分析

[发挥审判职能促进城乡统筹]市第三次党代会确立了“加快建设城乡统筹发展直辖市、率先在西部全面建成小康社会”的目标任务，国务院批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，不仅为重庆实现这一发展目标...+阅读

近期出现农民工大批返乡，传统产业加速衰退，新兴产业初见端倪，如何解决新一代农民千返乡创业与城乡互动的问题，将是我国顺利推进城乡统筹改革的关键节点，对防止社会阶层断裂、保持社会平稳转型，探索中国城乡统筹新模式有着重要意义。

避免陷入“拉美陷阱”将成为我国现代化进程的关键

随着经济全球化的深入，越来越多的事实证明，

城市的成功就是国家的成功。20世纪后半期以来，城市化和特大城市持续快速发展。据联合国统计资料预测，到2010年，城市人口将达到55％，到2025年，达到65％；先发国家在保持一段83％左右平台期后有继续了其城市化进程，而后发国家将快速增长到61％。

考察世界大城市和超大城市带，大致有四种类型：(1)以巴黎、巴塞罗那为代表的欧洲文化型；(2)以纽约、东京为代表的经济集约型；(3)以洛杉矶、盐湖城为代表的美国中西部散落型；(4)以墨西哥城、里约热内卢、布宜诺斯艾利斯以及孟买、德里(旧德里)等为代表的拉美型。前三种类型的超大城市，有的以特定的文化为凝聚力，有的以现代产业、现代科技为核心，走出了市场经济和人文理念相结合、城乡之间和城市内部结构比较协调的城市化发展道路，没有因此而产生更多的社会矛盾，有不少值得借鉴的成功经验。呈现畸形的城市化则主要集中在后发国家，尤以拉美国家最为突出，故称之为“拉美陷阱”，其关键在于在快速城市化过程中没有很好解决好农民转变为城市居民的问题，在总人口中存在相当规模的人口却享受不到现代化的成果，阻断了现代化的进程。

对于中国的城市化过程，采取怎样的政策措施与机制才能使其避免陷入拉美陷阱的怪圈，将是我们长期思考的问题。改革开放促进了社会、经济的大发展，大大加速了城市化的进程，城市化发展有较大进步，但在城市化过程中目标不明确，产业定位不准确，城市化战略同社会发展的规律性方向不甚吻合，城市化严重滞后的状态尚未根本改变。

近年来，城市化理念深入人心，无论是政界还是理论界，正在逐步达成共识，中国的城市化进入了“**区”，但在城市化的战略选择上仍存在分歧。考察世界范围内城市化的进程，我们可以发现后发国家普遍面临着快速城市化与劳动力转移带来的问题与压力，怎样走一条和谐发展的城市化道路成为了一个世界性的问题。

构建“三园互动”机制，应对农民工返乡潮

受当前金融风暴的冲击，形成了新的民工返乡潮。在一定程度上讲，农民工返乡对于减轻城市就业压力，缓解城市就业和其他社会矛盾是有利的，但大批农民返乡，他们的动向、返乡规模和速度等都是需要各级政府密切的关注。更重要的是，要让返乡农民继续保持生产积极性，有事可做。首当其冲要实施三大主体工程：一是实施创业园丁程，支持农民返乡创业二是实施安居园工程，支持农民工安居乐业；三是实施培训孵化园工程，支持农民工提高就业水平。通过三大园区的建设和完善，为农民的返乡创业、就业创造良好的硬件设施和软的社会政策。

首先，在县城或建制镇建设安居园，避免拉美陷阱。之所以会发生拉美现象，主要在于这些国家的城市化不彻底，在政策上和社会运行上将人群进行了城乡分割，导致了社会矛盾凸现。针对外出务工，有一定收入并有意向返乡建设家园的农民工，政府要通过政策引导，使他们在县城或规模较大的建制镇购买安居房，让已经适应城市生活的农民工不再回到偏远的自然村中居住，达到规模居住，改善生活条件的目的，完成由乡村传统社会向城市现代社会的转变。

其次，兴建创业园，搭建就业平台，使新融人的农民工有业可就。可以通过创办创业园，把农民丁和农村中的优秀青年的一技之长孵化为新兴产业集群，并把乡镇的招商引资场所也集中到创业园内，逐渐形成城市的新兴产业聚居区。从世界各国企业结构和劳动力就业的规律看，95％以上的企业足微型和中小企业，65％－80%的劳动力在个体、微型和中小企业中就业，是吸收劳动力就业的基础组织单元。创业园可以为农民创造企业成长与发展的优良环境，实行“政府引导，市场运作，依法推进，示范扩散”的方法进行开发建设。引进市场前景广阔的劳动密集型企业，多渠道解决农民就业问题。

最后，创办职业培训园，提升劳动力素质，加快农民转化为市民的速度。面对知识经济的冲击，人是最为活跃、最为重要的生产要素。在培训园建设高质量的示范性学校以满足农民望子成龙的愿望，创办中高等职业教育以提升农民工的创业技能，提高农民丁的整体素质。通过职业培训，培训园可以提高农民素质和就业能力，提高劳动生产率，增强创业园竞争力，加快农村富余劳动力转移，加速由“农民”转变为“市民”。

构建人文普遍服务体系，高起点推动城乡统筹

“三园互动”是城乡统筹的一种新机制，每一项机制的创新与蕴育，都需要一个适合它生长与发展的土壤，也就是说需要构建一个科学的社会普遍服务体系来培育12全文查看二元经济结构的转型，促进城乡统筹向纵深发展。

基于多元符合转型的经济社会发展的大格局来构建人文社会普遍服务制度，是社会发展的必然要求。设计制度的关键是要把握好制度的重构整合与可持续发展的关系，要实现四个“突破”：一是要打破二元城乡分割、行业分割的人文社会普遍服务制度模式，实现普遍服务的全覆盖；二是要构建基于生产要素动态流

动从而打破静态控制的人文社会普遍服务模式，实现普遍服务的可获得性；二是要打破主要对固定的企事业单位的就业职工的人文社会普遍服务模式，实现公共服务的均等化；四是要打破只为了保障而保障的“制度理念”，实现公共服务的公正性。人文社会普遍务的主要内容是指社会成员基本生存权、发展权和自由迁徙权的普惠制度体系，而最低生活保障制度、基本住房保障制度、基础教育保障制度、自由流动户籍制度等将成为构建人文社会普遍服务体系的有力支持。

中国社会发展处于多元复合转型期，在现代化与城市化转型的过程中，社会普遍服务体系是解决弱势群体、落后地区边缘化的有效途径，同时也是促进社会经济发展的重要手段。中国的城市化过程就是农民与土地剥离的过程，劳动力大量转移的过程，在这种关键的转型时期，怎样给予农民以切实的国民待遇，实现农民向市民的真正转变，构建人文社会普遍服务体系无疑是其最有效的制度与体系保障。

完善配套措施，避免循环改革

构建社会普遍服务体系是城乡统筹的核心机制，中国的改革已经进入了需要顶层设计，系统集成的阶段。只有通过建立和完善政策支持系统、制度保障系统、环境服务系统，才能为农民丁返乡留城创业、就业营造良好的软件环境，实现良性互动，彻底起出农村循环改革的怪圈。

完善政策支持系统。首先，是税收、土地政策支持。对返乡创业的农民于的投资项目，可享受引进外资的优惠条件，使来自县域外的农民工创业投资项目与招商弓1资的项目，享受同样的待遇。其次，是投资激励政策。通过担保、信贷等途径引导返乡农民的资金投向城镇创业和城镇建设；取消投资限制，允许回乡农民工承建城市基础设施建设、兴办各类商业网点或开发住宅小区。再者，是劳务流动激励政策。各有关部门要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务丁就业、经商的限制政策，建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡劳动力双向流动，第四，是贡献激励政策。建立农民下贡献奖。对年生产值或年缴税收达到一定数额、对解决一定数量劳动就业的农民了，要给子物质和名誉奖励。还有子女教育政策，对于返乡创业、就业、进城打工、居住的农民于子女在县城上学，可享受与县城居民子女上学同样的待遇，以解决农民丁的后顾之忧。最后是科技创新激励政策，地方政府要建立农民工科技创新奖，鼓励农民工进行自主创新。

构建制度保障系统。一要改革户籍制度。二要有社会保障制度。创造条件加快建立和规范适合农民工外出务工就业的社会保险管理办法。对迁入城镇的农民工，要统一将其纳入城镇医疗、工伤、就业等社会保障制度体系。三要探索土地流转制度改革。为适应农民进城发展的需要，可探索农村宅基地与城镇土地置换的改革，通过对土地的整理，提高土地的利用率。

营造环境服务系统：第一要构建服务于农民工创业的行政服务中心；第二要构建农民于权益保护体系和环境；第三要建立健全劳动力市场。建立资源共享、信息互通、城乡对接的劳务供需信息平台，引导农村劳动力有序流动、降低劳务输出成本、加快发展劳务中介组织，引导和鼓励各种经济成份创办劳务输出、输入服务型企业或经济组织。12全文查看近期出现农民工大批返乡，传统产业加速衰退，新兴产业初见端倪，如何解决新一代农民千返乡创业与城乡互动的问题，将是我国顺利推进城乡统筹改革的关键节点，对防止社会阶层断裂、保持社会平稳转型，探索中国城乡统筹新模式有着重要意义。