强化财政收入风险及防范意识保障全面协调可持续发展

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财政收入风险，是指政府在组织财政收入过程中，由于经济、社会等因素的不协调，对未来收入形成损害的可能性。现阶段，地方省、市、县、乡四级政府不同程度存在着财政收入风险，影响当前及今后社会经济的稳定和健康发展，其风险特征明显，表现形式多样，为保持社会经济健康发展，确有必要从科学发展观角度，认真研究收入风险表现，系统分析

风险成因，以实现防范与化解风险目标。

一、财政收入风险主要特点分析

（一）财政收入风险的认知评价

财政收入是政府为履行公共职能、满足公共支出的需要，以税收和非税收入等形式筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。为了保证各级政府职能的行使就必须集中必要规模的财政收入，但是由于受各种因素的影响，能否实现预期的财政收入目标是不确定的，这便是财政收入风险。因此，财政收入风险是指财政收入的未来不确定性。比如，如果税收制度不健全，可能导致税收收入的大量流失，预期的税收收入目标能否实现是不确定的。

财政收入风险具体体现在收入规模、收入真实性、收入稳定性问题以及收入结构和质量问题等方面。

（二）财政收入风险的界定

一般而言，地方财政收入风险是指地方政府在组织收入的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性。地方财政收入风险是地方财政矛盾激化的反映，风险的大小是随着经济不确定因素的变动而上下波动。这些不确定因素既可能是财政内部的机制不完善或错误行为所致，也可能是外部经济环境的改变，使财政政策和相关措施在实施过程中发生预期效果与实际效果的偏差甚至背离，由此产生了财政收入风险。

（三）财政收入风险的特点

1．财政收入风险的扩散性和传导性

财政收入风险扩散比其他任何风险都更加明显。它不仅体现在一定财政体制下的财政系统内部的各级财政之间，即国家财政作为一个整体系统，任何二级财政产生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统，从而呈现为风险共担的局面，而且由于财政系统的开放性和与整个社会经济的紧密关联与互为依存性，使得整个社会的公共风险迅速转化为财政收入风险，如自然灾害必然导致财政减收增支，社会失业会使财政支出迅速增加等。

2．财政收入风险的隐蔽性

从财政收入风险产生和存在的形态来看，既有显性风险，又有隐性风险，而且以隐性风险居多，具有很强的隐蔽性。一是由于财政收入风险来源广、领域宽，往往不容易被及时察觉。二是财政显性风险更易于利用技术手段被处理成隐性风险。正是由于上述原因，使得财政收入风险具有很强的隐蔽性，大部分财政收入风险通常都处于潜伏性隐蔽状态，表面上财政运行良好，但实际上风险因素已经存在，并对财政经济发展产生了不良影响。当矛盾和问题积累到一定程度由隐性转变为显性，直接影响财政的稳定与平衡，则可破坏财政经济的可持续发展。

3．财政收入风险的危害性大

财政是一种宏观经济活动，所产生风险的危害是全方位的。财政收入风险的出现会导致政府宏观调控能力下降，经济增长减缓，严重的还会引发局部财政危机，直接影响政治及社会的稳定。同时，财政收入风险的危害具有时效性，对财政经济发展的负面影响会在很长一段时间内逐渐发生作用，进而阻碍财政经济可持续发展。风险总是和一定的损失联系在一起的，风险越高，损失也越大。

二、财政收入风险的表现和危害

（一）财政收入风险的表现

1．税收虚增，影响收入真实性

现阶段，为了完成目标任务或“政绩”的需要，税收收入中含有一定的“水分”，特别是县（区）、乡虚增现象比较严重，部分地区采取违规技术手段，人为地扩大收入规模，搞“数字税收”。

2．公有资源的廉价出让

在各级政府日趋激烈的招商引资大战中，地方政府纷纷采用行政手段引资，层层下达招商指标，为了完成招商引资任务，各级政府互相攀比出台优惠政策，开展“让利竞赛”，地价越来越优惠，税收减免越来越大胆，各种政策底线不断被突破。导致的后果是既牺牲了眼前财政收入，未来的长远利益也难于保证，甚至给未来的经济和社会发展留下隐患。

3．税收政策的漏洞

税收管理中，由于制定的部分税收政策不严密、不科学，产生政策漏洞。如：现行民政福利企业、再就业税收优惠政策执行效果差，成为一些企业避税“漏洞”，导致社会的不公平竞争；废品回收行业与房地产行业税收政策漏洞大，税收流失严重。

4．税收征管的漏洞

在实际的税收管理中，征管体制不完善，执12全文查看法的统一性和规范性仍待进一步加强，主要反映在：一是征管基础工作薄弱，征管质量不高；二是管理脱节，岗位间、部门间的协调配合不到位；三是发票管理不严格，造成发票管理和税收征管的混乱；四是根据利益调整税收行为，破坏财政秩序，影响法律尊严。

5．财政转移支付制度的不规范

财政转移支付制度作为协调政府间财

政分配关系的基本手段，其目标是实现各地区间基本公共服务水平的一致性，由于现行的财政转移支付制度的不规范，影响地方各级政府体制性财政收入的稳定，对促进地区间基本公共服务水平的均等化和调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距作用非常有限。

（二）财政收入风险带来的危害

1．破坏税负公平的市场竞争环境

市场经济要求政府提供统一的市场竞争条件，市场经济的灵魂之一是公平竞争，税收政策对社会每个成员都应该是公平的。税收管理中的征“探头税”、收过头税等行为侵犯了纳税人权益，增加纳税人负担，虚增当年税收，同时，形成年度间组织收入的“恶性循环”，影响了我国市场经济的健康发展。

2．造成税收大量流失

财政收入风险的存在造成财政收入中的税收大量流失，如：税收政策的漏洞，使企业和个人加以利用；“引税”无论采取何种形式，最终都是以低税率吸引纳税人，以回扣方式奖励中介人；收“人情税”、“关系税”、“变相包税”等不正常现象，其结果造成税收的流失。

3．误导财政转移支付

现行的上对下的财政转移支付制度基本上与地方财力水平挂钩，地方财力不实，直接影响上对下转移支付规模，对各级财政影响很大，应引起各级政府的重视。

4．降低税法尊严

税收区别于其他收入的特征是其强制性、无偿性和固定性。不依法治税现象，使税收的“三性”大打折扣。如：打着“扶持企业发展，涵养税源”的旗号，违背“应收尽收”原则，有税不收或少收；违反规定减税、免税、退税。这些现象严重干扰了国家统一税收政策的实施，破坏了税收的严肃性，损害了税法的尊严，降低了税法的地位。

5．降低政府财政资金调控效率

由于财政收入的真实性、稳定性以及收入质量问题，严重地影响了政府对财政形势、财政增收能力的判断，使得财政调控效率明显降低。

三、财政收入风险的成因

一是“风险大锅饭”的存在，各级政府避险动机和风险意识不强；二是民众改变现状的外在压力和领导干部谋求政绩的内在冲动导致地方政府短期行为；三是未树立科学发展观，对领导干部政绩考核不科学；四是财政体制不完善，财权和事权不对称；五是制度缺欠与管理约束弱化，监督制约不力；六是地方税收征管体系与分税制财政体制相脱节；七是各级政府收入权利不平等，财力向上层层集中，基层财政实惠越来越少，风险越来越大；八是网络经济加剧税收征管困难。

四、控制财政收入风险的有效对策

通过财政风险表现及成因分析，我认为，财政风险贯穿于财政活动全过程，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。防范与控制财政风险，涉及面广，解决难度大，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，要结合其成因，采取切实有效措施，对症下药，标本兼治，综合治理。

（一）强化风险意识，规范决策机制，提高抗风险能力

财政是国民经济的综合部门，地方财政风险不仅仅是财政系统内部的风险，它实质上是一种政府的经济风险，如果不认真对待，风险的积聚没能得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。因此，各级政府和财政部门特别是各级领导，必须转变观念，充分认识财政风险的危害性和防范化解财政风险的重要性，强化风险意识和忧患意识，通过建立科学规范的政府决策机制，不断完善和认真执行制度化的决策程序，使财政政策的制定和重大收支项目的安排都要经过科学的论证和规范的决策，要针对本地实际，加紧研究制定和组织实施防范化解财政风险的有效措施，坚决消除风险隐患，不断提高抗风险能力。

（二）壮大地方经济，实现经济与财政收入协调发展

经济是财政的基础，加快经济发展，壮大地方财力，实现经济与财政收入协调发展，是防范和化解财政风险的基础，也是建立稳固、平衡、强大的地方财政的前提。要按照经济发展规律，通过产业结构调整和产业升级，创造良好的经济发展环境，增强企业自身活力，壮大骨干财源，培育经济增长点，不断提高经济总量和质量，实现财政收入的稳定增长。

（三）树立科学发展观和政绩观，完善领导干部政绩考核体系

要树立和坚持科学的发展观和政绩观，正确处理发展和政绩的辨证关系，通过实行科学的领导干部政绩考核，不断提高各级干部在实践中谋正确的政绩、正确地谋政绩的自觉性。一是政绩评价的主体要由少数人或上级领导为主，向以人民大众为主转变；二是评价的方法要由注重开小型座谈会、作定性评语，向注重公开的、多种形式的、量化的评价转变；三是评价的内容或指标体系，要由较单

一、较短期向综合性、长期性转变；四是干部的提拔任用，必须以德、能、勤、绩的综合状况为依据，不能以“绩”代替其他方面。

（四）打破“风险大锅饭”

一是在明确政府间事权和财权基础上，清晰界定各级政府的风险责任，本级政府责任内的风险要由本级政府承担，上级政府没有承担的责任和义务，防止下级政府随意向上级政府传导自身应当承担的财政风险；二是建立风险责任追究制度，对产生后果的风险追究责任，具体到那一届政府、那个部门、那个人应承担多大责任，并给予相应的党纪政纪处分，以制约上下届政府风险转移以及无具体风险责任人等行为；三是对于引发财政危机必须上级政府救助的，应建立一种制度安排，让下级政府清楚地了解何种情况下上级政府才会救助，以强化各级政府防范风险的动机，提高其防范风险的努力程度。

（五）合理划分各级政府的事权与财权，规范各级政府的分配关系，构筑防范财政风险的“防火墙”

规范、合理划分各级政府间的事权和财权，既能从体制上有效地控制财政风险，又能明晰地界定政府间风险责任。先确定事权，按照提供公共产品的受益范围，确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府，对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调，以实现有效管理。在明晰事权的基础上划分财权，按照财权与事权相对称、效率和公平相结合、中央利益与地方利益统筹兼顾原则，合理划分政府间财权，主要是合理划分中央与地方间的税收分配，重构中央税与地方税体系，适当扩大地方税规模，增强地方以自我财力来防范财政风险的能力。

（六）进一步深化财税改革

建立规范的财政收入机制。按照公共财政的要求，将全部财政收入纳入财政预算管理；稳步推进税制改革。按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，统一税法；完善转移支付制度，以因素法取代基数法，摒弃原有的利益分配格局，统一和规范财政转移支付的标准，提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数不平等问题；建立财政转移支付评价、监督和考核机制；开展收费管理制度改革，规范非税收入资金管理，实行收缴分离；规范非税收入票据管理，实行源头控收。

（七）建立地方财政风险预警机制

一是要建立信息充分披露制度，提高政府运作的透明度和财政风险的透明度。二是要设计一套符合地方实际的财政风险预警指标体系。以准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测。三是对重大政府收支行为决策，要加入财政风险评估环节，将财政风险作为约束条件，对重大招商引资项目，要先进行财政成本评估。

（八）建立地方财政风险应急反映与管理机制

面对永远存在且日益频繁的公共风险和公共危机，迫切需要在公共财政框架中建立应急反应与管理机制，提供制度化的财政资源保障，这也是公共财政框架不可或缺的重要组成部分。

（九）完善税收征管体制，建立行之有效税收征管制度，推进税收征管信息化建设

建立规范有效的纳税申报制度；规范税源监控，加强税源管理；建立高效的征管机构，进一步明确岗责，优化整合各种资源，实现税收征管各环节的协调统一，提高税收征管的质量；改进征管方式，加强信息化建设，推进征管电子化，用先进的手段进行征前、征中、征后的管理。

（十）注重财政收入质量的考核工作

实施财政收入目标管理时，要结合地区经济发展和税源实际情况，在合理确定财政收入总量指标的同时，更要注重财政收入质量指标的考核。要将地方全口径财政收入、预算内财政收入占gdp比重逐步提高；提高税收收入占全部地方财政收入的比重以及主体税种占税收收入的比重；通过财力统筹，提高政府可支配财力占地方财政收入的比重；增加人均财力水平和税收成本考核，逐步缩小地区差异。12全文查看