社会保障再分配理论及其政策实践

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□作者：武汉大学社会保障研究中心刘志英

内容摘要：社会保障再分配理论经历了“完全否定—完全肯定—部分肯定—再否定”四个发展阶段；同时，社会保障政策实践也经历了“否定社会救济作用—强调政府保障责任（完全和有限）—强调个人保障责任”三大发展历程。社会保障制度目标的选取一直以来是在公平与效率之间进行着抉择。

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键词：社会保障收入再分配公平与效率

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社会保障制度目标的选取是各国建立和完善社会保障制度必须要考虑的首要问题，而目标的选取与经济理论的发展密切相关。本文从经济思想史的角度，通过梳理社会保障再分配理论的演变历程，分析其对社会保障政策实践和目标选择的影响。

19世纪前：完全否定社会救济作用

19世纪以前，古典经济学主张自由放任经济，反对政府对经济社会的任何干预，认为政府的介入使分配出现不合理现象。因此，他们反对进行收入再分配，不主张对穷人进行社会救济，对英国1601年颁布的旧《济贫法》持“完全否定”的态度。旧《济贫法》是世界第一个社会保障立法，但受亚当&&emsp8226;斯密“自由市场经济”思想的影响，在17

18世纪没有进展。

随着大卫&&emsp8226;李嘉图“相对工资”理论以及工人地位的确立，19世纪开始，英国才开始对劳工问题进行了特别干预，先后颁布了《学徒工健康与道德法》、《工厂法》和《劳动工时法》。然而，国家干预仍没有涉及到现代社会保障项目；1834年新《济贫法》甚至还减轻了国家对贫困的救助力度，对贫困对象进行了限制，对接受救济的条件做出了苛刻的规定。

英国虽是最早产生社会保障制度雏形的国家，但由于受到古典经济学自由思潮的影响，追求效率而忽视公平，它最终未能成为世界上第一个建立现代社会保障制度的国家。

19～20世纪30年代：完全肯定社会保障再分配作用

19～20世纪30年代，理论界对社会保障再分配的认识发生了质变，由“完全否定”转向“完全肯定”，国家开始正式提供社会保障措施，社会保障功能开始由济贫扩展到调节阶级矛盾和增进社会福利，社会保障目标直接或间接地定位于维护社会公平。

（一）倡导国家社会保险，缓和劳资矛盾

德国新历史学派是第一个系统阐述社会保障思想的经济学派，针对当时德国所面临的劳资问题，不再反对国家出面干预社会经济活动，倡导和主张由国家出面实施社会保险。他们主张实施社会保障政策的直接目的是为了缓和日益尖锐的劳资矛盾。但是，不可否认的是这些政策主张间接达到了保护劳动者、改善劳动者生存环境和增进劳动者福利的作用，达到了公平效果。1871年新历史学派的政策主张被俾斯麦政府所接受，一方面，1878年颁布“社会党镇压法”以压制社会民主党的革命运动；另一方面，用立法的形式，由国家强制提供社会保障，颁布一系列社会保险法。据此，德国真正建立起了社会保险体系，成为世界第一个建立现代社会保障制度的国家。

（二）实施社会保障，实现收入均等

福利经济学的创始人庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度，通过社会保障政策的再分配功能实现收入均等，进而扩大一国的“经济福利”，达到社会福利最大化的社会目标。因此，他主张：增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者患病、残疾、失业和年老时能得到适当的物质帮助和社会服务；向高收入者征收累进所得税，向低收入劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化，从而增加普遍的福利效果；实行普遍养老金制度，或按最低收入进行普遍补贴的制度，通过有效的收入转移支付实现社会公平。旧福利经济学的“收入均等化”思想为福利型社会保障制度的建立奠定了理论基石，并在英国得到了充分实践。二战后，英国开始重建福利制度，在《贝弗里奇报告》的基础上，于1948年7月宣布建成世界首个面向全体公民的“福利国家”。

（三）主张“收入均等”，实现国民“普享福利”

瑞典学派在分配上，主张通过实施收入再分配政策实现“福利国家”。强调收入和财富分配均等化，认为国家应承担起收入和财富分配的责任，理想的社会应当把福利普遍给予社会的成员，使人人得到幸福。瑞典学派不仅在理论上为全面建立福利国家奠定了基础，而且在实践中也得到了充分地应用。瑞典社会保障制度的设计理念完全体现了瑞典学派“自由社会民主主义”思想的精髓，建立了一套“从摇篮到坟墓”的“普享型”社会保障制度，成为当今世界“福利国家”的典范。人们从该制度中所得到的绝大多数保障同国家的收入或福利增长12全文查看状况相关，而与个人贡献大小没有太大的关系，国民“普享”是整个社会进步的成果。

20世纪30～70年代：部分肯定社会保障再分配作用

20世纪30～70年代，理论界对社会保障再分配的态度从“全面肯定”转向“部分肯定”，分配观点从“均等分配”转向“有限分配”。从而使社会保障实践走向“有限保障”

的道路，社会保障目标兼顾公平和效率。

（一）社会保障补偿变革损失

1939年前后形成的新福利经济学与旧福利经济学相比，进步意义在于，肯定市场机制的作用，反对政府对分配和生产的全面管制；其倒退则表现在对分配问题的忽视，认为分配问题涉及价值判断，主张排除在福利经济学的研究范围以外。在新福利经济学家看来，社会保障与其说是缩小贫富差距进行再分配的手段，不如说是补偿社会变革所造成损失的措施。任何一项社会变革，使一部分人的短期福利遭遇损失是难免的，政府可以通过社会保障等转移支付政策给予补偿，使贫困者摆脱贫困。而由于自身因素造成的生活贫困，政府没有责任出面给予解决，只能让贫困者终生贫困。补偿政策的合理性与公平性是由统治阶级说了算，广大民众对此并没有发言权。但是，倒退中仍有进步，他们向完全“均等”的收入分配观点提出置疑，在社会保障领域引发了人们对再分配原则的思考。

（二）社会保障的“有限”再分配与“有限”保障

1929～1933年世界经济大危机爆发后，凯恩斯的国家干预论应运而生。从生产角度，凯恩斯主义者提倡由政府出面安排社会保障制度，其目的是为了解决有效需求不足，实现充分就业。因此，他们所倡导的社会保障制度是一种强调个人责任，国家承担有限责任的保障型模式。社会保障制度进行再分配的力度不大，仅仅是“有限”分配；其提供的保障水平不高，仅仅是“有限”保障。凯恩斯主义者的社会保障观点在美国得到了充分的体现。众所周知，美国是世界最发达的国家，最有经济实力为国民提供普享福利，但是美国却没有全民的社会医疗保险，仅有为老人和残疾者建立的医疗救助。美国社会保障制度强调公民自我保障意识，注重公民保障权利与义务的对等，政府只为人民提供了最低的、或最基本的生活保障。

（三）社会保障的“社会公平”和“社会自治”

20世纪30年代产生的社会市场经济学派，主张由国家出面调整收入分配不合理现象，实现“公平分配”目标。德国社会保障制度充分体现了“社会市场经济”思想。1948年艾哈德把“社会市场经济”思想付诸实施，认为“社会市场经济＝市场经济＋总体调节＋社会保障”，社会保障制度有助于稳定劳资双方的“社会伙伴关系”，解决企业雇主与雇员之间“社会公平”问题；有助于纠正竞争带来的社会不公，解决富人和穷人之间的“社会安全”问题。因此，主张实施一系列社会保障措施。但是，社会保障体系不是以政府为主体，而是强调社会“自治”原则，国家主要通过法律手段对社会保障进行宏观引导和管理。长期以来，德国社会保障预算性强，制度运行平稳，收支水平高而稳定。虽为保障型模式，但目前支出水平已超过英国福利型制度，充分体现了“社会安全”。然而，社会保障税是德国的第一大税种，70％的社会保障基金

20世纪70年代以后：再否定社会保障再分配作用

20世纪70年代“滞胀”出现，新自由主义兴盛起来。它们信赖市场机制的自发作用，反对国家干预经济，认为社会保障制度破坏了市场机制的功能，严重影响了自由竞争的市场秩序，反对国家福利，主张社会保障的私有化、私营化和多元化。理论界对社会保障再分配的态度再次走向否定，社会保障制度又转向追求效率目标。

（一）社会保障的“进入权利”和负所得税方案

弗里德曼认为，每个人获得社会保障的前提是拥有“进入的权利”，即通过劳动获得食物、衣服、住房、医疗等福利。贫困者脱贫的唯一途径就是通过劳动，只要拥有“进入的权利”，就拥有了政府提供的福利计划，就会极大地减少贫困与匮乏。对于那些由于先天因素、疾病或者其它原因而无法挣得最低收入的人，弗里德曼认为应该给予直接援助，使他们无偿地获得食品、衣服、住处及医疗。但是，弗里德曼反对政府实施全面的一系列贫困计划，主张用负所得税逐步取代这些福利计划，主张通过货币支付（取代实物支付）和收入状况调查（取代生活状况调查）来帮助穷人。认为负所得税方案不仅确保每个人的最低收入，而且鼓励收益人进行自助；它既尊重了穷人消费的自由选择权，又大大减少了耗费。

（二）社会保障制度加重贫困造成“自愿失业”

供给学派认为社会保障制度削减了个人储蓄，抑制了人们工作的积极性，助长了贫困者对政府的依赖性。高替代率的失业保险金使失业成本较低，失业者“自愿失业”，不积极寻找或不接受低报酬的工作；而工作成本较高（甚至高于雇主的成本），雇主不愿长期雇佣工人，双方“共同努力”提高了失业率。在他们看来，社会保障制度不仅不能减轻贫困，反而会加重和扩大贫困，并使贫困永久化。因此，主张大幅度削减社会福利开支，停办不需要的社会保险和福利计划，降低社会保障支付水平。严格制定社会保险税的领取条件，限制津贴金额，使计划的支付与收入相抵。政府只兴办救济老年贫困、赤贫等必需的福利设施，停办那些使中产阶级受益的食品券、医疗补助等计划，贫困家庭领取补助必须参与劳动，以免滋长穷人的依赖性。

（三）社会保障制度的非再分配性和非政府性

哈耶克坚决反对将收入再分配作为社会保险制度的目标，认为平等只能是机会平等，任何缩小贫富差距的分配主张，都是对个人自由的伤害。在一个富裕的社会，人们有充分的理由为贫困者提供社会救济，然而贫困者却无权要求分享较富裕者的财富。而且反对强制性社会保障，认为强制性社会保障违背了秩序的自由性和有损于个人自由、整齐划一的标准，剥夺了个人在诸多问题上的选择权，容易导致社会保障制度的自我膨胀和效率低下。同时认为，政府决不应当是唯一有能力提供社会福利的机构，在此领域不应当有垄断，应当允许尽可能多的独立个人或组织参与进来，家庭和自由竞争的市场是两个最佳的福利提供渠道。

社会保障再分配政策走向

综上所述，社会保障再分配理论及其政策实践一直都在努力寻求社会公平与经济效率的均衡点，力图把公平与效率有机地结合起来。古典学派受经济自由思潮的影响，侧重于效率，政府对社会公平问题关注极少。由于对公平问题的忽略，19世纪社会矛盾日益尖锐、人民生活贫困问题凸现，理论导向开始倾向于公平，并为英国、瑞典等福利国家的建立和德国社会保障的高水平发展奠定了理论基石；此时，政府也开始关注社会公平问题，开始担负起社会保障再分配的责任。

20世纪30年代以后，面对经济危机，政府的首要任务是摆脱危机、解决经济发展问题。此时，社会保障制度强调的是政府有限保障责任，政府对社会公平问题的考虑更多的是为了提高经济效率，政策的再分配力度有限。随着20世纪70年代“滞胀”现象的出现，经济自由主义开始盛行，其认为政府对经济的过多干预阻碍了经济的正常发展，不利于经济效率的提高。

在新自由主义思潮的影响下，许多国家开始对现行社会保障制度进行改革，改革朝着两个方向进行：一是以智利为代表的社会保障制度私有化、私营化改革，财务制度由现收现付制转向基金积累制，一些拉美国家纷纷效仿；二是以英国为代表的削减福利开支的改革。然而，社会保障制度改革的步伐并没有到此终止，私有化、私营化的弊端日益突现，各国社会贫富差距越来越大，人们再度反思社会保障制度的目标，效率是否是最优选择？公平与效率是否可有机地结合？更多国家的社会保障财务制度选择了混合制，制度目标定位于兼顾公平与效率。可见，社会保障制度目标的选择呈多样性，但最终不能、也无法抛弃公平目标。

20世纪80年代，我国开始建立和发展社会保障制度，其初衷是出于经济发展的需要，是作为经济体制改革的配套措施出现的，为经济体制改革的顺利进行起到了积极的作用。

随着经济突飞猛进，我国贫富差距越来越大，民众对维护社会公平的呼吁越来越强烈，社会保障问题已成为政府和民众关注的重大问题之一。“如何完善社会保障制度”、“社会保障制度的首要目标是公平还是效率”等问题迫切需要解决。社会保障制度是政府进行收入再分配的主要手段之一，而且实际国情也决定了我国社会保障制度目标的重点应定位在维持社会公平，应该在公平优先的基础上兼顾效率。

参考文献：

1.亚当&&emsp8226;斯密．国民财富的性质和原因的研究(上)[M]．商务印书馆，1994

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3.李珍．社会保障理论[Z]．中国劳动社会保障出版社，2001

4.傅殷才．新保守主义经济学[M]．中国经济出版社，1994

5.弗里德曼．弗里德曼文萃[C]．北京经济学院出版社，1991

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7.弗里德利希&&emsp8226;冯&&emsp8226;哈耶克．自由秩序原理[M]．书店出版社，1997

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