我市行政事业性国有资产管理调研报告

[市司法行政队伍建设调研报告]文章标题：市司法行政队伍建设调研报告司法行政队伍是政法队伍的组成部分，在促进经济社会发展、维护社会稳定和建设社会主义和谐社会中发挥着极其重要的作用。党的十六大及其...+阅读

行政事业性国有资产主要分布在政府机关、人民团体、科教文卫、体育等公共部门，主要用于行政事业和公益服务方面。由于行政事业性国有资产的形成比较复杂，所以对其监管和改革非常困难。正因如此，党的十六大要求在建立全国经营性资产监管体制的基础上，允许各地方政府积极开展对非经营性国有资产监管方式的探索。中央领导在这一问题上也有明确指示，黄菊副总

理指出地方非经营性资产授权国资委监管可以继续探索并要及时总结。近日，我们对全市非经营性国有资产的现状进行了深入的调查，现就我市行政事业性国有资产的管理现状和如何加强管理与营运提出以下思考和建议：

一、我市行政事业性国有资产总量状况

根据全市2004年汇总会计报表统计结果，截至2004年底全市国有资产总量96.49亿元，其中：行政事业性国有资产79.72亿元（不含土地），占总量的82.62%；市直国有资产总量36.87亿元，其中行政事业性国有资产26.94亿元（不含土地），占总量的73.07%。数据表明我市行政事业性国有资产占绝对比重。

从近几年国有资产统计结果看，我市行政事业性国有资产总量由1994年的31.15亿元增加到2004年的79.72亿元，平均每年递增15%以上，递增态势强劲，增长速度较快。这块巨额资产一方面为加强地方政权建设和推进社会事业进步积累了一定的物资基础，另一方面又为加强行政事业性国有资产的管理、将资产转化为资本资源提出了新的课题。

二、管理现状及成因

我市行政事业性国有资产的管理，财政等分管部门做了很多工作，对确保地方政权建设和推进社会公共事业的发展，成绩和作用是应该充分肯定的。但目前也确实存在一些令人堪忧的问题。

（一）无偿占有。行政事业性国有资产主要用于行政事业单位履行职责的需要，具有明显的非经营性、服务性、无偿性的特点。但在现行管理体制下也产生了负面效应：一是部分单位由于利益驱动，通过各种途径直接或间接的占用更多更优的国有资产，在资产配置上存在一种自我扩张的冲动，实行超标准的配置，背离了合理、节约、高效地配备和使用的原则，既造成了单位之间的相互攀比，又造成了资产的闲置浪费；二是将非经营性资产转为经营性资产，收益由各单位自行支出，既吃“皇粮”，又吃“杂粮”。既造成了部门之间的苦乐不均，又为滋生腐败提供了土壤，影响了“公仆”形象。

（二）无规处置。根据现行国有资产管理法规政策，行政事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让、处置时，应向国有资产管理部门申报，填报《行政事业单位国有资产处置申报表》，经审查批准后才能进行。调查中发现，大多数单位均未按规定申报处置，而是自行处置所占用的国有资产。主要有:

1、转让出售。某单位未经任何报批手续，擅自将2440㎡的办公楼以42.8万元价格出售，以解决单位政企合一遗留的职工买断身份和社保基金；另一单位正准备以同样的理由将占地2999㎡、建筑面积3944㎡的办公楼予以出售；有的单位擅自将本部门办公楼变现，将所获资金为职工购房。

2、抵押贷款。某单位用13936㎡的国有土地进行抵押，为下属公司贷款900万元；用5333.6㎡的国有土地为本单位抵押贷款100万元，一旦不能偿还贷款，被抵押国有资产所有权就会发生转移。

3、私自开发。某单位为解决本级和下属单位干部职工住房问题，将办公楼拆除，在原地进行房地产开发。

4、转移资产。某单位将账面价值为85万元的房产转入下属经营实体，没有按规定程序报批，没有对资产进行评估，也没有按规定上缴“非转经”占用费；若经营实体在经营中亏损或将账面做成亏损，用这一房产偿还债务，国有资产便难以追索了。另一单位在机构改革合并时，实行人合财不合，合并过来的资产仅是一栋已被抵押给银行的楼房，其他资产去向不明。

（三）无序管理。主要表现为：①资产形成渠道多头。行政事业单位可用于购建资产的经费，如行政经费、基本建设资金、事业费以及采取行政手段筹集的资金等分别来自不同机构和渠道，设立不同的账户，单位财务难以反映整体资产状况；②缺乏有效的资产预算管理机制和必要的管理程序；③房地产产权证的权属登记人混乱。有登记在部门的、有登记在部门下设机构的、有登记在下属企事业单位的。④财务管理不规范。一些单位对于固定资产更新、维护所形成的资产，调入、捐赠等形成的资产不及时入账，甚至不入账；对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行账务处理，造成帐外资产数额巨大，账帐不符、账实不符的问题普遍。经过几次行政事业单位清产核资都未能真正摸清家底，未能达到预期效果，前清后乱。

通过调查分析，我们认为行政事业性国有资产管理出现这些弊端和问题的原因主要是以下几方面：

1、管理职能不顺。2002年机构改革前行政事业单位国有资产管理职能是由国有资产管理部门管理，机构改革时为了上下管理职能对口，将这块职能明确为有的部门管产权，有的部门管资产，有的部门负责监督。由于多头管理，实际上无法管理。资产的购建和预算掌握在各单位手中，造成资产实际占用权、处置权等全部落在各占用单位。由于产权管理职能划分不严谨，造成了国有资产的所有者“虚位”与“空位”并存，虽说有明确的职能部门管理，实际上难以实行有效监管。

2、法规建设滞

后。行政事业单位国有资产管理法规以及政策措施的建设，滞后于资产质量、数量、结构的变化。现有国有资产行政管理手段与市场调节机制之间尚未形成有机结合，对市场经济条件下行政单位出现的变化和改革缺乏深层次的研究，原国家国有资产管理局国资事发[1995]17号《行政事业单位国有资产管理办法》是行政事业性国有资产管理的主要规章制度，但这个《办法》主要针对存量资产的管理，对资产形成这样一个重要环节没有任何规定。

3、管理意识淡薄。行政事业单位国有资产占有和使用的无偿性，导致单位普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象，缺乏资产使用的责任机制和监督机制；在资产的购置上存在着随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮、提前更新，大量尚能使用的设备处于闲置状态；对资产缺乏及时的维护保养，超常规、破坏性的使用，影响了资产使用效果和寿命。资产的利用率低，资产的购、管、用脱节。

4、政府财力有限。下拨给各单位的经费只能保编制内的职工工资和基本办公经费，其他经费难以满足，部门收支只能是八仙过海、各显神通。由此形成了有收费职能、经费充足的部门可以兴建办公大楼，更新办公设备，改善职工住房等；经费不足的部门只能是变卖资产维持日常办公，变卖资产改善职工福利，变卖资产保稳定；也有一些部门支出大手大脚，出现缺口后靠变卖资产填补。

三、改革思路及建议

在国企改革取得阶段性成果的基础上，中央、省、市主要领导纵观全局，审时度势，关注行政事业性国有资产的改革与发展，具有重大的战略意义。行政事业性国有资产监督管理体制改革作为我国国资体制改革的重要组成部分，已经得到各级政府的高度重视。但现阶段存在的问题和困难很多，行政事业性单位市政府的职能部门和权力机构，涉及到有些部门的切身利益等，正是由于其特殊性，从中央到地方还没有明确的监管体制，而只能从地方改革试点开始，然后在成功的基础上逐步推广。

从对行政性国有资产监管体制改革的实践看，广东、上海、浙江等地普遍采用资产型管理模式，对资产实行货币化管理，着重于资产的保值和避免流失，管理制度相对科学有效。此外，在这方面走在前列的“南宁模式”引进了市场概念，考虑到资产的优化，实现了作为资本概念的资产增值最大化，具有超前性。南宁改革的基本内容归纳起来为：集中管理、分类处置、市场经营、资本运作。国务院发展研究中心经过对南宁模式的调研后认为，南宁市的改革实践在五个方面进行了探索，并且取得了成效。一是将行政单位用于营利性活动的国有资产转为名正言顺的企业资产，从而实现了资产收益的最大化，遏制了国有资产的流失，使许多“死”资产被“盘活”。二是以企业为主体，对资产进行市场化经营，威宁公司成立和接收资产后以市场机制为基础，对具有经营性质的资产实行阳光交易，杜绝了原来的“暗箱操作”。三是平衡了行政部门间的办公条件，提高了政府办公资源的利用价值，降低了政府运行成本。四是杜绝了各单位的″小金库″，为政府统一公务员福利待遇提供了资金来源。威宁公司对行政事业单位资产进行统一管理、统一经营后，所得收益扣除企业发展资金后，全部上交市财政，为全市公务员统一发放岗位津贴提供了重要的资金来源。五是通过这项改革，南宁市构筑了新的投融资平台。按照国家有关规定，行政性资产不得抵押和担保，而南宁市行政性资产管理体制的改革，却使情况发生了根本变化。通过威宁公司的统一管理和统一经营，原行政事业性资产转变为企业资产，而企业资产是可以用于抵押和担保的，并可以进入市场融资。

“南宁模式”可以说是运用国资委模式对非经营性国有资产实现有效监管的典型范例，可以在地方各级政府先行试点推广。我们也可以借鉴外地成功的改革经验，围绕各级党委政府改革与发展的战略意图，结合实际，与时俱进，开拓进取，努力实现地方行政事业性国有资产管理和营运的跨越和发展。

（一）组织实地考察，领会制度精华

根据十六大明确的国有资产管理体制实行“国家所有，中央与地方政府分级行使资产所有者权利”的精神，采取学习借鉴与吸收消化相结合、外地经验与本地实际相结合方法，组织相关部门学习考察外地先进经验，实现非经营性资产向经营性国有资产转化，对非经营性资产实行出资人制度，开拓行政事业性国有资产监督管理体制改革新思路。

（二）结合本地实际，拟制稳妥方案

借鉴外地经验，关键在结合本地实际。我市行政事业性国有资产管理和营运体制改革方案内容可以初步定位为以下几方面：

1、政府授权资产经营公司统管行政事业性国有资产。资产经营公司是国有资产的产权营运机构，代表市政府在授权范围内行使国有资本出资人权利，负责对行政事业性国有资产实行市场化、社会化的运作。其主要职责：一是统一管理行政事业性国有资产的产权；二是统一管理营运本级党和国家机关、人民团体、事业单位占有、使用的房屋、土地、门店及铺面等国有资产；三是受国资委的委托，接管行政事业单位利用国家资金开办的宾馆、招待所、培训中心、印刷厂，举办的各类公司、咨询服务部（中心）、经营网点等实体，促进其尽快脱钩转制；四是提出党政机关办公场所的合理配置和建设方案，经政府审定后实施；五是通过授权经营的国有资产对外融资，或进行抵押担保，广泛筹集建设和发展资金；六是编制国有资产经营预算，及时收缴国有资产收益。

2、建立国有资产有偿使用机制。各行政事业单位将资产移交给经营公司后，与其建立一种租赁关系，变国有资产无偿使用为有偿使用，经营公司按照优惠租金标准向租用单位收取租金。由财政根据规定的人均办公面积和职能需要等安排单位租金经费，包干使用，单位多占资源就多付费用。目的是逐步建立一种经济关系，培养单位使用付费的产品意识和市场化意识。资产经营公司将收回的租金以国有资产收益名义上缴财政，从而实现国有资产建设、投资、使用、补偿的良性循环，减少不必要的重复建设，优化资源配置。

3、对行政事业性资产实行市场化运作。国有资产经营公司对接管的国有资产进行分类排队，逐步进入市场营运，宜卖则卖、宜租则租、宜股则股。对政府及部门办的宾馆、商场、门店等进行出售，推进民营化，避免政府部门与民争利。对公益性资产推行市场化经营，公路、桥梁、公园、旅游资源开发等可以通过市场运作进行建设并营运；市政设施维护、绿化、卫生保洁等这些一直认为是公益性的资产或劳务都可以进行市场化经营；对公办医院、学校，鼓励其进行招商，合资办院、办校，也可以吸收外商和私营老板独资兴办，改变其所有制结构。闲置的房屋土地，由资产经营公司统一市场化运作，采取调转、拍卖、租赁等形式，转变为经营性资产；对部分地域好、收益高的房屋、土地，有计划地对外公开竞标拍卖，把收益直接兑现，上缴财政再投入城市建设。对政府及行政事业单位的办公场所只要有人买，就可以大胆地卖，将一些繁华区域和“黄金”地段置换出来供外商和民营老板开发，实现其商业价值。对一些优势资产，可以进行整合，或整体出售，或进行股份制改造，对资不抵债的实体可以实施破产。

4、完善财政分配体制。深入进行分配制度改革，完善部门预算和国库集中收付制度，建立国有资产经营预算。对国有资产收益严格实行“收支两条线”，收入全额上缴财政，财政再视各单位财力统筹安排使用，彻底铲除“小金库”等腐败行为滋生的土壤。理顺财政与部门、单位的分配关系，对部门、单位因全部移交国有资产造成经费不足的，财政适当给予补助，确保单位正常运转。机关和事业单位办公面积、办公设施、交通工具等，根据市场经济的新形势，制定合理的定员定额标准，逐一核定各单位使用国有资产租金经费，着力解决部门之间苦乐不均等问题。

5、完善各项基础性管理工作。资产经营公司在接收各行政事业单位国有资产前，聘请中介机构认真做好各项资产清理、登记工作，真正摸清家底，全面、真实地反映行政事业单位国有资产存量。经国资委核准后，有步骤的进行资产移交。

6、创新管理制度，建立约束机制。制定行政事业单位国有资产管理和营运的办法和措施，一方面使改革做到有章可循，稳步推进；另一方面加强资产经营公司监督管理，约束其经营行为。资产经营公司在国资委的领导下实行董事会与经营班子相互制约的现代企业法人治理结构，国资委委派财务总监对公司的财务状况进行全面监管，公司内部建立一整套内部管理制度，防止出现分散腐败为集中腐败的问题。

（三）统一思想认识，强力推进改革

行政事业性国有资产在体制上、机制上、管理上的改革，是一个大动作、大手笔，事关传统观念的突破，事关管理模式的突破，事关部门间的利益调整，事关**的经济建设发展。行政性国有资产管理和营运体制改革的推进，包括改革方案的考察、论证、定位、完善和出台，是一项系统工程，每一步都离不开市领导的高度重视，离不开四大家带头支持，离不开各部门密切配合，为此，要推行这项改革，必须排除一切阻力，运用政治的、经济的、行政的、法律的手段强力推进。

通过国资委对非经营性国有资产监管，是对我国行政事业单位国有资产管理制度的重大变革，也是对传统国有资产管理理论的挑战和突破。它不仅使政府职能的转变落到实处，真正实现政企分开、政资分开和政事分开，改善了行政事业单位国有资产的分配方式和配置效率，而且在一定程度上铲除了滋生腐败的土壤，避免了国有资产的浪费和流失，最大限度地保证了国有资产的保值以及使用效益最大化。总之，如果及时推进行政事业性国有资产管理和营运体制改革，必将对推进**经济发展和社会进步产生新的动力，激发新的活力。