论行政系统内部监督救济制度的完善

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在行政救济渠道中，行政系统内部救济因其专业性和便捷性具有不可替代的价值。但它也有一点最根本的不足，即“官官相护”。对此，应当从以下几个方面进行改革和完善。

一、信访制度的完善

目前信访中的核心问题是信访请求并不必然导致监察或复议，其具体原因：一是法律缺少信访处理中与复议和监察相衔接的规定，行政机关对信访的处理

随意性很大；二是对信访无限制，信访人反复信访，导致信访量巨大，无法一一认真处理；三是信访后的调查、处理没有监督与制约，难以保证认真和公正。

完善信访制度应当进一步细化信访工作条例，明确规定涉及权利损害不服的事项，由复议机关主动复议；涉及国家工作人员违法、失职、滥用职权等行为的，由监察机关处理。复议机关和监察机关处理信访事件应件件有结论，并将结论反馈信访部门。

二、复议制度的完善

当前复议制度对于维权不利的突出问题是不公正，而不是不科学。在可以维持原行政决定，也可以推翻原决定的情况下，复议机关往往选择维持，以维护其与该机关的“良好关系”。

因此，完善复议制度的重点是强化监督，以维护公正。比较有效的一个选择是建立“复议公开”制度。凡复议案件，除涉及个人隐私等事项不宜公开的外，均应予以公开。公开的内容既包括事由、各方主张等，更重要的是要公开各方主张的理由，包括复议机关的决定及其理由。这样，复议的全过程均置于全社会普遍监督之下，复议的公正性将得到有效保障。为做到最有效的公开，应当在政府网站上设立专门的公开栏。凡复议案件自受理之日起即将全部书面资料上网公开，并在新闻媒体上发布公告，欢迎社会各界监督。特别是复议机关的复议决定及其理由必须公开，能够有效地防止其作出明显不公正的复议决定。

三、监察制度的完善

我国监察体系有两个较大的不足：一是难以及早介入和预防，常常是发生了重大渎职、失职甚至职务犯罪案件时，监察机关才能有效介入；二是对行政机关行为中不构成重大违法乱纪的滥用自由裁量权力、行政不公等行为缺少监督和制约的能力。

弥补行政监察的上述不足，应当参照国外的议会司法专员、行政专员等制度，建立设置于监察机关内部的针对一般案件的监察专员制度，监督行政权力的运行，主动调查或根据行政相对人的申诉而进行调查。经过调查认为行政权力运行中存在不合理、不公正等问题时，可以向作出该行政行为的机关提出建议，也可予以公开通报。这项制度对我国特别的借鉴价值在于：专员的调查行为强度介于监察机关调查和派驻机关调查之间，既能够解决派驻机关监察力度不足的问题，又能够弥补监察机关在证据不足情况下不宜介入的不足，从而使日常大量发生的有“瑕疵”又不明显违纪的行为能够得到监督。基于上述考虑，我国监察专员制度应注意以下几点：

第一，监察专员须设立在监察机关内部，保证其高度权威性，并与被监察机关脱离关联。

第二，监察行为可以主动作出，但主要应根据行政相对人的举报和申诉作出。

第三，在依申请作出的监察行为中，除应由监察机关专门立案查办的情形外，一切涉及行政机关不作为、不公正作为、滥用职权、失职等问题，均属于监察范围。

第四，监察机关主动作出的监察，一般应是大案要案的前期调查，即监察机关未掌握足以立案的证据时，可以就该行政行为进行调查，以期取得涉嫌重大违纪和犯罪的证据。

第五，监察机关调查时，行政机关和其他有关方面应当予以配合，不能配合要充分说明理由。但是，监察专员的调查也受到一定的限制，应仅限于对行政机关行为进行调查，而不能调查国家工作人员个人行动。

第六，如果经调查确认存在重大问题，则应向所属监察机关报告，由监察机关决定是否专门立案调查。如果经调查认定行政行为仅有瑕疵，则可以以监察专员名义向行政机关提出处理建议，具体包括变更行政行为、补偿相对人等。行政机关不接受监察建议，应当向监察专员说明理由。

第七，监察专员应对其调查和处理结果负责，但仅限于对调查处理过程的合法性和廉洁性负责，而不对建议的科学性与合理性负责。监察专员提出建议后，是否采纳均由行政机关负责。