浅谈行政行为应遵循比例原则

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比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护双重目的，行政活动方式的选择应尽量对相对人构成积极影响而非消极影响，如果行政目标的实现一定要以对相对人权益造成不利影响为代价，则应当将这种不利影响控制在尽可能小的范围和幅度之内，二者之间应保持适当的比例。

比例原则旨在实现在现有的条件下对私权利最大限度的保护。比例原则是德国联邦宪法法院通过判例法而确立的一个基本原则，在中国有一个本土化的名字“合理性原则”，即行政的合理性原则。我国的行政法学者一般将其与合法性原则、行政应急原则一起作为行政法的三大基本原则。从价值层面理解，比例原则追求公权力与私权利的平衡，通过控制公权力的实施，防止公权力的滥用，以达到最大限度保护私权利的目的；从技术层面理解，比例原则强调行政成本与行政效果之间合理的比例关系，它要求行政主体的行政活动，在合法的前提下，注意合理的比例和相互协调，避免出现对应上的不匹配。

比例原则要求行政行为适当、必要且均衡。比例原则具体包含适当原则、必要性原则及均衡原则三个子原则。适当原则是从目的与手段的关系角度而言的，指行政行为的采取和实施应有助于实现行政目的，即公共利益，此即行政行为的合目的性；必要性原则，又叫最小损害原则，指行政行为的采取如果不可避免地对相对人权益导致减损，那么应将这一损失降低到最低限度，控制在最小的范围内，此即行政行为的善意性；均衡原则要求行政行为带来的公共收益一定要大于对其相对人权益的损害，实现公益与私益的均衡，此为行政行为的经济性。

适当原则，针对的是行政行为的目的问题，解决的是“为什么采取行政行为”的问题；必要性原则，针对的是行政行为的法律后果问题，解决的是行政行为“量”的问题；均衡原则，针对的是不同利益的价值权衡和取向问题，解决的是行政行为的“意义”问题。三个子原则之间，相互联系，相辅相成，共同构成了比例原则的基本内涵。

比例原则应贯彻于行政立法、执法、司法的全过程。比例原则是行政法的基本原则，并不是说只有行政执法活动应遵循比例原则，行政立法与司法活动同样必须要以其为指引。行政立法，是有权行政机关制订抽象社会规则的行为，立法普遍且反复适用的特性决定了行政立法对社会生活宽泛而又深远的影响。立法活动遵循比例原则，表现在立法的过程和结果两个方面。就立法的过程而言，立法应体现民主和开放原则，公开征求人民群众的意见。行政执法遵循比例原则，要求执法的方式、力度应与行政相对人的行为相适应。行政处罚是一种典型的行政执法行为，最有可能影响相对人权益，理应遵循比例原则。它要求所实施的处罚应有利于维护社会的公共利益；处罚是迫不得已所采取的手段，其应与违法损害程度相当，不能畸轻或畸重；处罚所影响的私益与其所维护的公益应保持平衡，即私益的减少与公益的增加应有适当的比例关系。

实际上，比例原则已体现在我国的行政立法、执法和司法行为中。我国《立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”此条体现了立法当中的利益均衡原则。《行政处罚法》第一条开宗明义规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”该法第一条规定的是目的适当和利益均衡原则，第四条规定的则是必要原则，这几条集中体现了比例原则的基本要求。作为《行政处罚法》特别法的《治安管理处罚法》第五条规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”由上可见，我们现在所缺少的不再是法律原则的明文规定，而是已有法律原则的执行问题，认真贯彻好比例原则是我们行政活动的必然要求。