中国经济保增长六大难点突破

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面对国际金融危机的严峻挑战，去年以来，中国经济增速下滑，财政收入明显下降，全国财政收支矛盾突出，而地方财政运行则更为紧张。为防止经济下滑，我国由过去的稳健财政政策转为实施积极财政政策，并启动了高达4万亿元的经济刺激计划。

“积极财政”催生赤字地方财政“底气不足”

所谓积极财政政策,就是通过扩大财政开支与减少财政收入，甚至是以赤字财政的状态，去发挥逆经济周期而动，最终拉动经济增长的政策作用。一方面收入减少，一方面支出增加，在全球经济风雨飘摇之时，中国有足够的财力保障吗?

对此，国家统计局总经济师姚景源的看法是，我们“有能力”也“有空间”。虽然2008年末，我国财政收入出现增速下滑，但增速依然高于经济增长水平。而且，我国财政收入经过连续多年超过20%以上增长，奠定了雄厚的实力，具有促进经济发展、为经济保驾护航的能力。截至2008年末，我国国债余额约5.5万亿元，占GDP比重不到20%。不仅如此，我国财政赤字占GDP的比重更低。对于大规模减税会削弱政府财政能力的担心，姚景源表示，目前中国扩大财政赤字、发行国债的空间还很大，不会有财政失衡的风险。

但不容忽视的是，尽管中央财政家底还很厚实，但地方财政却显得“底气不足”。我国实行分税制以来，中央财政控制了大部分税收，地方财政普遍税收不足，难以支持包括各项民生工程建设在内的庞大开支，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，地方财政逐渐退化成“土地财政”。

房地产业“寒冬”的到来，让“土地财政”捉襟见肘，土地出让金收入的增减对于地方政府的决策部署和投资行为影响甚大，地方政府“缺钱用”的压力已成为今年财政政策发挥效力的关键点。

中央财政救急救不了穷财政改革已到破冰时

专家指出，今年实施的积极财政政策需要中央投资和地方配套资金的共同支持，在目前地方“土地财政”难以为继的情况下，短期需要通过中央转贷或代发债券的方式增加地方财力，长期则需要通过改革转移支付体制等措施，推进中央和地方财力与事权的匹配。

要解决地方财政问题，还需要财政改革来完成。而4万亿元投资计划的推出，恰恰是财政改革的契机。而中央与地方间财政关系的变革、调整与理顺, 不仅在今年1月5日全国财经工作会议上成为焦点，甚至有可能在今年“两会”上再次成为深受关注的议题。

在财政部财政科学研究所副所长刘尚希提出“辖区财政”观点后，财政部部长谢旭人也提出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。这表明相关部门显然已经意识到，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制才能从根本上解决基层财政困难的问题。

优化财政支出结构地方政府方有可为

尽管今年不论是预算内还是预算外，地方政府的财政收入都将吃紧。但除了紧盯中央财政转移支付外，除了期待中央财政放权外，地方政府自身对于改善财政状况也不完全是无能为力的。

在今年财政十分困难的大背景下，从中央预算单位到包括欠发达地区和发达地区在内的不少地方，提出2009年行政开支“零增长”。例如，山东省提出，着力加强支出管理，严格控制行政开支。树立过紧日子的思想，在从紧从严编制2009年预算的基础上，硬化预算约束，强化预算执行，严格控制和压缩一般性开支项目，勤俭办一切事业。

如果占财政支出将近20%的行政开支能实现“零增长”，无疑可以缓解财政困难，是件利国利民的好事。而降低行政成本是一个破解多年但始终没能取得实质性突破的课题，行政开支“零增长”使攻克这一课题有了一个新起点，而巨大的财政压力正好能成为“优化财政支出结构”的动力。

二、保增长不能押宝“低水平重复”

为了保持经济平稳较快增长，避免“硬着陆”，我国正在以积极的财政政策、适度宽松的货币政策、系列化的产业振兴政策、大规模基础设施建设项目投资等来实施“救市”。记者在采访中发现，在保增长的同时，如何避免在“低水平重复”上走弯路，引起了上上下下的高度重视。

防“旧病复发” 避免“低水平重复”

在我国建设史上，刺激经济增长过程中出现“低水平重复”现象，不乏前车之鉴。

专家认为，上述4次投资过热，从深层次看都是没有遵循经济社会发展的一般规律，缺乏必要的科学论证，片面追求高经济指标的“低水平重复”。

为了防止本轮“4万亿元投资”出现重复建设泡沫，国家采取了一系列防范措施。

最近，国家发展改革委在安排新增1000亿元投资中，将投资方向确定用于保障性住房建设，农村民生工程和农村基础设施，铁路、公路、机场等重大基础设施建设，医疗卫生、教育文化等社会事业发展，节能减排和生态建设，自主创新和产业结构调整，这其中，没有投入到工业品生产项目上，更没有“两高一资”的项目。

在地方层面，一些项目的启动，在落实国家“出手要快、出拳要重”精神的同时，也兼顾了“措施要准、工作要实”。

同时，各地也认识到，越是在加大力度保增长、渡难关的关键时候，越要重视提高发展质量，重视加快发展方式转变。2009年，深圳市计划安排90.8亿元财政资金用于全市产业升级;广东适时规划全省“科技创新路线图”，引导企业和全国重点高校对产业发展起重大支撑、引领作用的关键共性技术进行联合攻关，借此提升广东产业的科技含量……

杜绝“顽症” 须跳出局部利益牵制

尽管各级政府采取了多项措施，记者在采访中发现，“低水平重复”这个老毛病，在一些地方还是有所抬头。

一名在政府经济部门任职的干部告诉记者，中央启动积极的财政政策和适度宽松的货币政策后，一些地方刚刚冷落的投资建设热情又“热”了起来。大家都在争先恐后上项目，各项工程争分夺秒上马。在某些领域，不排除一些项目是少数人或个别单位拍脑袋、想当然炮制出来的。

很多专家直言不讳地说，国内启动内需上马大型项目，要防止陷入低水平重复的泥潭，关键点之一是跳出局部利益的牵制。为此，有三个方面需要重视：

一是“救市”措施落实要兼听和透明。在实现科学发展上，要坚持发扬民主、发动群众参与。通过凝聚群众智慧，接受群众监督，才能防止形式主义，避免一些低水平的重复建设和失误决策。要做到这一点，光靠一些部门和负责人自觉还不够，还应该用制度和具体措施把政府投资置于阳光之下加强监管。

二是项目投资方式要多用经济手段，少用行政手段，要吸收民间资本参与。我国经济市场化程度已经比较高了，政府投资只占全社会投资的一部分，民间投资将占绝大部分，这是当前扩大投资的重点。因此加大投入，不能简单理解为加大政府投入，还要注意发挥民间投资的作用。

三是要坚持理念更新。国内很多城市如长沙，近来提出今后若干年的公共财政支出，要突出“三个倾斜”：向民生倾斜、向增强发展后劲的项目倾斜、向急需解决的问题倾斜。

三、筑起堤坝，严防污染回潮

为抵御国际经济环境对我国的不利影响，中央采取了灵活审慎的宏观经济政策，在民生、基础设施、生态环境建设等领域出台了一系列措施，以促进经济平稳较快增长。在这样的背景下，各地是否会盲目上马高能耗、高污染项目?一些政府官员是否会盲目追求GDP增长，而不顾生态环境保护?

令人欣喜的是，目前许多省市在强调“保增长、扩内需”的同时，坚持科学发展理念，纷纷出台防治污染的举措，加强对新上项目的污染管控，防止污染回潮，以促进经济社会又好又快发展。

环保“组合拳”：为经济又好又快发展保驾护航

受国际金融危机影响，今年我国的经济发展面临非同寻常的重大考验。新春伊始，各地纷纷出台了许多措施来应对困难和挑战。以地处西部内陆地区的重庆市为例，围绕着“畅通重庆”、“宜居重庆”、新农村建设等，力争重大项目建设3年完成投资5000亿元以上。同时，重庆还将策划储备一批重大项目，使全市重大项目储备达到1.5万亿元以上。

环保界人士认为，在当前形势下，环保工作面临双重压力：一是要配合地方经济发展大局，加大对建设项目的支持和服务力度;二是要在大量建设项目上马的情况下，加强对污染的管控。记者了解到，尽管保增长的要求迫切，各级政府和环保部门在这轮调控中，还是立足科学发展，出台得力措施，防止污染借保增长之机回潮。

重庆市环保局局长曹光辉告诉记者，针对新的情况，重庆市将从几方面着手，强化环保工作。一是实施环境准入制度，新建、改扩建项目严格执行环境影响评价和“三同时”制度、项目环境准入和“限批”制度、新建项目总量指标审批制度。推进规划环评，促进产业合理布局。对减排项目未完成或重点企业违法排污等导致总量减排年度目标未完成的，实行区域限批、行业限批或流域限批。二是狠抓总量减排。到2012年底，重庆市将完成110多家环境污染安全隐患重点企业的“环保搬迁”，实现环境效益和经济效益“双赢”。

作为经济高地的广东省，确定了一批重大工程项目建设，以拉动经济增长，其中就包括一批环保设施项目和多种类清洁能源设施建设项目;江苏省在“扩内需，保增长”中，已计划投入100多亿元，进行淮河流域污染治理;宁夏坚持“有所为，有所不为”，各级政府把促进工业平稳回升作为保增长的首要任务，同时又着眼于长远调结构，借机淘汰小铁合金、小电石等污染企业，促进产业升级……

环保实绩考核：促进科学发展的“利剑”

一些环保专家在接受记者采访时指出，在以往的实际工作中，个别地方和部门为了追求经济发展速度，不顾实际，盲目决策，甚至大搞“形象工程”和“政绩工程”，由此导致一些高能耗、高污染行业大肆扩张。之所以出现这种状况，很大程度是一些地方缺乏科学的指导经济社会发展的“指挥棒”。

在这方面，重庆市多年探索建立实施的区县党政“一把手”环保实绩考核制度，将环境保护纳入全市重大决策事项督查范围，每年考核一次，并逐渐完善考核的具体内容和措施。

“一把手”环保实绩考核制度的推行，解决了一大批环境热点、难点问题，更重要的是使科学发展理念深入到各级党政领导脑海中。有一次，浙江一家企业准备投资10多亿元在重庆北碚区兴建一大型水泥厂。对于一个财力并不雄厚的西部区县来说，这无疑是梦寐以求的发展机遇，也是一些干部求之不得的“政绩”。经过专家团以及环保部门的评估，这个项目经济效益好，能够带动GDP增长，但是对生态环境影响大。最后，这个项目被北碚区拒绝。近几年，北碚区拒绝的污染项目投资近百亿元。