增值税制度改革的思考

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继出口退税制度改革、企业所得税“两法”合并之后，增值税改革已成为当前我国税制改革的重点。

一、以推行消费型增值税和扩大增值税征收范围为主要内容，对增值税制度进行全面改革

现行增值税制度存在的一些弊端已制约经济发展。在抵扣范围上，纳税人购买的固定资产的进项税额不能得到抵扣，导致制度性重复征税和税收征收管理的

复杂性。在征收范围上，仅对货物和部分劳务征收增值税，绝大部分的服务业和农业没有纳入增值税征收范围，致使增值税运行的链条断裂。现在，增值税管理中诸如货运发票抵扣、农产品收购进项抵扣、商业税收征收管理等难点，从根本上说都是因为增值税征收面偏窄所致。在具体征收方式上，将增值税纳税人区分为按规范化办法征税的一般纳税人和按简易办法征税的小规模纳税人是国际上通行的做法，但我国现行增值税制度中两类纳税人是按照销售收入界定的，不利于中小企业的生存与发展。只有很少一部分纳税人按照规范化的办法缴纳增值税，而众多的纳税人被排除在按规范化办法征收增值税的范围之外，且要负担较高比例的增值税。据统计，2006年，河南省一般纳税人户数为6.2万户，仅占整个增值税纳税人73.7万户的8.41%；小规模纳税人户数为67.5万户，占整个增值税纳税人户数的91.59%。小规模纳税人实际增值税税负大大高于一般纳税人。

目前，社会各方面对增值税制度的改革有较高期望。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，明确了新一轮税制改革八个方面的内容。排在前三位的是改革出口退税制度、统一各类企业所得税制度、增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税的抵扣范围。前两项改革已经完成，增值税改革自然成为社会各界关注的重点。

二、消除增值税改革进程的两大思想障碍

1．消除孤立地看待改革、过分担心增值税改革减少财政收入的思想障碍。

现有税收规模和收入稳定增长机制能够承载减税的压力。河南省国税局税收调查资料显示，2007年全省增值税一般纳税人外购固定资产519亿元，如果全面扩大增值税抵扣范围，2007年将减少增值税75.4亿元，占同期全部增值税的14.38%，占同期国税部门组织收入总额的9.38%。而这一统计口径尚未考虑享受减免税企业等方面的情况，实际影响收入的数额比这个数要小。据有关专家测算，实行增值税转型改革，全国一年约影响增值税收入1300亿元～1500亿元。近几年税收增收的总额都在5000亿元以上，2007年增收近12000亿元，这样的增长规模完全能够承载增值税转型所带来的财政减收。

税制结构的进一步优化将带来税收增收。在研究税制改革时，我们绝不能孤立地看待某一个税种、某一项改革措施对税收的影响，而是要全面、系统地看待税制结构变化所带来的综合性影响。企业所得税改革、增值税改革等必定会促进税收与经济发展同步稳定增长的较优税制的形成。财产税等新税种的开征、企业所得税和个人所得税的快速增长、增值税和其他税种在经济发展基础上的稳定增长将在一定程度上弥补增值税转型带来的减收。

2．消除我国目前难以实施规范化增值税制度的思想障碍。

只有实施规范化的增值税制度，即彻底地扣税和保证尽可能宽泛的征收面，增值税的职能才能得到有效发挥。有学者指出，我国当前社会经济文化基础决定了西方模式增值税的不可行性，即使强制推行也会造成制度规定和实际结果的巨大不一致。因此，不少人提出诸如要实行实耗扣税法、进一步扩大按征收率征税的纳税人范围等。笔者认为，尽管我国在法制环境、纳税人的税法遵从度和经济交易结算制度等方面还有很多亟待解决的问题，但我国已具备实行规范化增值税制度的条件。

增值税在我国实践了近30年，较为规范的增值税制度实施了14年。增值税不仅保障了我国税收的稳定增长，而且较好地避免了重复征税的矛盾，体现了公平税负的原则，符合市场经济发展的内在要求。尽管增值税制度在运行中存在这样或那样的问题，但总体运行是有效的。

三、增值税改革的基本设想

笔者认为，对增值税改革不应再迟疑观望、局部试点、缓慢推进，而应明确时间、综合改革、整体推进，建立起符合国际通行的规范化的增值税制度，实行彻底扣税，将条件成熟的服务业纳入增值税的征收范围，并采取税收立法的形式巩固增值税改革的成果。应在2009年底完成增值税改革和立法任务，从2010年开始全面实行规范化的增值税制度。增值税改革要重点考虑“三个扩大”、“两个降低”，并实现“三个配套”。

1．“三个扩大”。一是扩大增值税的抵扣范围，实行消费型增值税。对纳税人外购固定资产所支付的增值税税金给予一次性抵扣；对于期初存量固定资产所含增值税可采取分年度抵扣的办法。二是扩大增值税的征收范围，尽可能将服务业纳入12全文查看增值税的征收范围，在征收范围的确定上可以采取分步走的方法。在当前至少要将交通运输、建筑安装等与货物生产、流通关系密切的行业纳入增值税的征收范围，待条件成熟时再将其他服务业和农业纳入增值税的征收范围，逐步把断裂的增值税链条连接起来。三是扩大按规范化办法征收增值税的纳税人规模。在科学确定增值税一般纳税人和小规模纳税人划分标准的基础上，

允许纳税人自由选择是按一般纳税人规范化的征税办法缴税，还是按小规模纳税人的简易办法缴税。

2．“两个降低”。一是降低增值税的整体税收负担，进而降低流转税收入在整个税收中的比重。扩大抵扣范围实质上是缩小了税基，未来可以维持增值税的现行税率不变。二是降低小规模纳税人的税收征收率。从世界范围看，实行增值税的国家和地区对小规模纳税人或是给予免税或是确定较低的征收率。例如，韩国对特别纳税人按销售总额适用2%的特殊税率。我国台湾地区小规模纳税人增值税（台湾称之为营业税）的征收率为1%。就我国目前情况而言，增值税的征收率，工业纳税人应降为4%，商业纳税人应降为2%或者1%。与此同时，与个人所得税的费用扣除相配套，调高增值税的起征点，体现对社会弱势群体的照顾。

3．“三个配套”。一是对增值税管理制度进一步进行配套改革。尤其是在商业领域要全面推行税控收款机和有奖发票制度将纳税人的营业收入纳入税务部门的监控。二是对银行结算制度进行配套改革。最大限度减少经济交易中的现金结算，并实现银行信息和税务管理信息的联网。三是对分税制财政体制进行配套改革。扩大增值税的征收范围势必要减少营业税的收入，扩大增值税的抵扣范围势必影响原有的财政收入格局，并且增值税转型对不同地区税收的影响程度不同。因此中央财政在增值税改革的同时，应采取转移支付的形式综合解决因税制改革而出现的地方财政收入减少问题。

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