我国当代水法治的历史变迁和发展趋势

[产业组织政策与产权制度变迁]□作者：中南财经政法大学现代产业经济研究中心胡川内容摘要：本文指出产业组织政策与产权制度变迁方式必须有效结合，才能产生有效绩效，笔者就此予以论述。关键词：产业组织政策产...+阅读

关键词: 水法治/历史变迁/发展趋势内容提要: 在我国经济社会高速发展态势下，水资源的稀缺已经成为制约经济社会发展的桎梏。在此背景下，水资源的法律保护成为我国法治建设的重点之一。本文以我国当代水法治的内容为标准，分析了当代水法治建设的发展变迁史，并在此基础上分析了我国当代水法治的八大发展趋势。当前，随着我国经济社会的高速发展和人民生活水平、生活质量的不断提高，水资源的需求量也不断增加，严重的水污染和水资源破坏不断发生、水枯竭和水危机不断产生、水害和水灾相继出现，进而导致水需求和水保护的社会状况发生变化并推动我国当代水法治的不断演进。研究我国现代水法治的历史变迁，并在此基础上探索我国当代水法治发展演进的趋势，对于解决我国水危机，应对严重的水污染、水破坏、水害等问题不仅是必要的，而且是十分重要的。因为水资源作为一种稀缺性资源，已经成为国家的根基，重莫大焉。

一、我国当代水法治的历史变迁法律随社会之变迁而演进，新变迁之环境，尔后有赖新形成之法律以维持其秩序。[1]我国水法治建设的发展变迁、演进，在不同的历史阶段有不同的内容，如古代水法主要以漕运、灌溉和防洪为主要内容，而在当代，干旱缺水、水污染和水生态环境的恶化成为水法治需要应对的主要内容。为了对我国当代水法治建设的发展趋向进行准确把握，首先需要对我国当代水法治建设发展的阶段性进行细分，并找寻其发展的规律。从 1957《水土保持暂行纲要》颁布实施起，我国当代水法治建设已经过 40 余年的历史。在此 40 年的历史变迁中，以我国水法治的内容为标准，可以将其分为三个阶段：

(一)水法治建设的萌芽阶段(1957 -1984 年)1957 年，国务院制订颁布了《水土保持暂行纲要》，专门对保护水资源防止水土流失作了规定。1959 年颁布的《生活饮用水卫生规程》第一次确立了生活用水标准，同时还对水源的选择和水源保护区的污染防治作了规定。1973 年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程，会议制定并通过了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，同年颁布的《工业三废排放试行标准》是我国第一个综合性的污染物排放标准，其中对水污染物的排放第一次做了明确的规定。而 1979 年公布施行的《环境保护法(试行)》，对防治污染的原则、制度、措施、法律责任等作了基本的规定，这些原则、制度、措施、法律责任同样适用于水污染防治。这一时期，我国处于高度计划经济时期，缺乏依法治国的理念，还几乎没有水资源的法律保障和水污染的法律防治的意识，因此，这一阶段属于我国水法治建设的萌芽阶段。这一阶段水法治的特点表现为：一是没有完整的水资源保护观念和水污染法治理念，对水资源的保护主要是以防治水土流失为主，后期开始注重从医疗卫生的角度对水污染进行初步防治。但无论是水资源保护还是水污染防治的规定还处于比较零散的阶段，对开发利用水资源和水污染防治还没有形成系统的规制; 二是从立法的表现形式上看，立法大都是行政法规、规章，原则性过强、操作性较差，不能被视为真正的水法治;三是当时颁布的一些法规，由于十年内乱而没有真正实施。[2]

(二)水法治建设的创设阶段(1984 -2000 年)1979 年以后，我国环境资源法治得到迅速的发展，也带动了水法治建设。这一阶段成为实质意义上的我国现代水法治的创设阶段。这一阶段，水法治建设在水污染防治、水土保持、水资源开发利用和水生态的保护、水灾防止等四个方面都有了相应的立法。在水污染防治方面，1984 年 5 月 11 日，第六届全国人大常委会第五次会议通过了《水污染防治法》，同年 11 月 l 日起施行。该法是防治淡水水体污染方面的综合性单行法。为了贯彻该法，国务院于 1989 年 7月 12 日发布了《水污染防治法实施细则》，国家有关部门还发布了《地面水水质标准》和《污水综合排放标准》(1996 年)。这些法律、法规、标准的颁布施行，使我国的水污染防治工作取得了一定的成效。但是，进入20 世纪 90 年代，随着我国经济的高速增长，水污染在总体上仍呈恶化的趋势，水污染防治领域出现了许多新情况和新问题。如原法仅突出工业废水的污染控制，对城市生活污水、非点源污染防治和流域水污染控制等方面没有规定; 原法的防治思想主要是建立在单一的点源治理、末端治理和浓度控制的基础上，而要有效地改善水环境质量则要求水污染防治向污染集中处理、生产全过程控制和污染物总量控制的方向转变。因此，第八届全国人大常委会第十九次会议于1996 年5 月15 日通过了《关于修改水污染防治法的决定》，并于同日公布施行。修改后的《水污染防治法》与原法相比较，共改动、增加了 23 条，由原来的 7 章 46 条修改为 7 章 62 条，增加的内容主要包括：按流域或者区域进行统一规划和防治; 重点污染物排放的总量控制;城市污水进行集中处理和收取污水处理费; 公众参与环境影响评价; 推行清洁生产和对落后工艺、设备实行淘汰; 加强对饮用水源的保护; 制止乡镇企业污染; 扩大环境保护行政主管部门监督管理职责和增设渔政监督管理渔业污染事故权限等。在水资源开发利用和水生态保护方面，1988 年 1 月 21 日第六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国水法》(简称《水法》)，这是新中国的第一部水法。此外与保护水资源有关的法规和规章相继颁行，有：《违反水法规行政处罚暂行规定》(1990 年水利部发布)、《防汛条例》(1990 年国务院发布)、《取水许可制度实施办法》(1993 年国务院发布)、《河流管理条例》(1988 年国务院发布)及《城市节约用水管理规定》(1988年 10 月水利部发布)等。在水土保持方面，1982 年国务院颁布了《水土保持工作条例》，1988 年经国务院批准，由国家计委、水利部发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，1991 年全国人大常委会通过了《水土保持法》，1993 年国务院发出了《关于加强水土保持工作的通知》，同年又发布了《水土保持法实施条例》，1995 年国务院发布了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》，1996 年国务院发布了《关于治理开发农村四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》等。另外，在防止水灾方面，1997 年制定颁布了《防洪法》等法律、法规。我国当代水法治的历史变迁和发展趋势