项目管理办法起草说明

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项目管理办法起草说明《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》起草说明(征求意见稿)为深入贯彻部省联合批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》(以下简称《总体方案》)，落实新形势下我市土地整备工作的要求，健全土地整备政策体系，按照市委市政府工作部署，我委开展了《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》(以下简称《办法》)的起草工作。现就有关问题说明如下：

一、起草背景及必要性土地整备是破解我市土地资源瓶颈、促进城市规划实施、推进特区一体化的重要举措。作为市政府着力推进的三大综合性改革之一，近年来土地整备工作取得了可喜的成绩。截止2014年底，我市通过土地整备累计释放土地139平方公里，有力保障了一批重大产业项目、公共服务设施和城市基础设施项目的实施。但随着土地价值的显化，原农村集体经济组织继受单位对土地的利益诉求越来越高，加大了土地整备工作的推进难度。为加快推进土地整备工作，在总结各区好的经验做法基础上，《办法》选取我市比较有代表性的两类土地整备项目，试点土地整备政策创新。第一类是以原农村集体经济组织继受单位实际使用集中成片用地为实施对象的土地整备项目，该类项目面积较大，合法用地指标较低，且建成区和非建成区相互交错;第二类是原农村集体经济组织继受单位实际使用的多个未完善征(转)地补偿手续地块为实施对象的土地整备项目，该类项目其整备对象空间分布零散，且大部分用地规划为公共基础设施，公建配套欠账多。此外，为加强城市规划与土地整备的互动，《办法》也提出了建立土地整备单元规划制度。制定《办法》的必要性主要体现在：

(一)有利于深化土地管理制度改革，符合十八届三中全会改革要求《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出缩小征地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，为我国土地管理制度改革指明了方向。《深圳市土地管理制度改革总体方案》也提出了探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，建立健全土地整理储备政策体系的要求。《办法》以原农村集体经济组织继受单位实际使用的土地为对象，提炼形成了土地整备利益共享的政策规则，在优先保障公共利益和基础设施用地的同时，建立规划、土地、产权等多种政策的利益统筹机制，使土地增值收益在多元主体之间合理分配，找到政府与原农村集体经济组织继受单位的利益平衡点，实现多方共赢，为我市构建适应存量用地的新型土地管理制度开展有益探索。

(二)有利于创新土地整备利益统筹机制，破解我市土地紧约束、提升城市发展质量十二五期间我市土地整备取得了一定成绩，保障了一批重大产业项目和重大民生项目的实施。十三五期间，我市仍然需要通过土地整备破解空间资源瓶颈，促进产业升级转型，提升城市发展质量。由于土地整备的实施对象发生变化，可开展整备的空地越来越少，建成区将成为土地整备的重要地区，延续过去政策和方法将加大土地整备工作难度。因此，十三五期间土地整备工作必须创新土地整备利益统筹机制。《办法》以公共利益为切入点，以利益共享为突破口，通过规划公共基础设施用地和规划经营性用地的统筹，一方面有助于加强规划实施，保障城市公共利益，使重大产业项目和公共基础设施得以落实，确保城市整体利益，利于城市长远发展;另一方面也有利于原农村集体经济组织经营性用地盘活，提高土地集约节约水平，提升城市发展质量。

(三)有利于促进社区转型发展，实现特区一体化农村土地历史遗留问题是土地整备工作中的难点。《办法》通过规划统筹、政策统筹、利益统筹和项目统筹，一揽子解决整备范围内涉及各类土地历史遗留问题，促进了原农村社区向城市社区转型。在实现原农村地区土地城市化的同时，更好地推动人的城市化。此外，《办法》通过优先保障公共基础设施，完善了城市功能，促进了特区内外均衡发展，加快特区一体化进程。这是落实中央新型城镇化发展战略的要求，对解决全国城镇化进程中出现的半城市化问题具有借鉴意义。

(四)有利于推广坪山整村统筹试点经验，加快推进我市土地整备工作随着城市化的推进，原农村集体经济组织继受单位的利益诉求不断提高，特别是城市更新项目的实施，加大了土地整备工作的推进难度。目前坪山新区以南布、沙湖为试点，试点推进整村统筹土地整备工作，得到了原农村社区的广泛认可，并取得一定成效，实践证明这个经验做法可行、可达、可控。为总结推广坪山新区的经验，加快推进我市土地整备工作，《办法》提炼并形成了整村统筹整备利益共享规则，旨在通过试点经验推广和政策制度创新，加快推进我市土地整备工作，统筹解决原农村集体经济组织继受单位土地历史遗留问题，促进城市发展和社区转型。

二、总体思路保障公共服务设施、城市基础设施和重大产业项目用地，促进城市规划实施，实现城市转型升级，是土地整备工作的出发点和落脚点。围绕这一目标，确定土地整备利益共享的总体思路：以公共利益作为土地整备的切入点，通过划定土地整备底线，优先保障公共服务设施和城市基础设施用地;对于公共服务设施和城市基础设施以外的用地，通过确定土地整备基准线，综合运用规划、土地、资金等多种政策工具，通过政策统筹、规划统筹、项目统筹和利益统筹，实现政府与原农村集体经济组织继受单位等多方共赢。所谓基准线，是政府认可的，市场基本接受的，为了利益分配而事先划定的参照线。在基准线之内，政府给予政策奖励;超出基准线，则要提高实施成本。此外，为加强试点项目的规划统筹，有效达成各方利益平衡，保障城市公共利益的实现，《办法》提出建立土地整备单元规划制度。

三、主要内容说明

(一)关于土地整备单元规划制度的说明

1、背景和必要性土地整备单元规划是各方利益平衡的平台，是保障规划实施、实现利益共享的重要手段。一方面，现行土地整备项目中，原农村集体经济组织继受单位对于土地补偿标准的期望不断提高，大多数原农村集体经济组织继受单位都不再愿意接受单一的货币补偿，更愿意通过留用土地方式实施整备，且对用地规划设计条件提出较多的利益诉求。另一方面，整村统筹整备项目中的留用土地可能涉及合法用地的整合腾挪和功能调整，片区统筹整备项目中的留用土地可能涉及地块边界优化和开发强度调整，都需要结合规划同步开展。编制土地整备单元规划，不仅有助于落实和优化上层次规划确定的公共基础设施，优先保障公共利益，而且有助于明确政府和原农村集体经济组织继受单位的权益边界，有效推进土地整备工作。

2、编制情形土地整备单元规划是法定图则在土地整备中的具体表现形式，是试点项目的法定规划。但并非所有土地整备项目都要编制土地整备单元规划。编制土地整备单元规划，主要有以下两种情形：一是土地整备项目涉及留用土地，且留用土地安排涉及未制定法定图则的地区;二是土地整备项目留用土地安排对法定图则的强制性内容进行调整的。

3、编制原则土地整备单元规划的编制应坚持公共利益优先、多方协商、绿色低碳的原则，优先保障城市基础设施和公共服务设施等公共利益及产业发展空间;推进各方利益在土地整备单元规划的平台上达成共识;积极引导留用土地以综合整治的方式有效实现空间品质的提升。

4、基本框架土地整备单元规划以两层次范围、三大类用地为基本框架。两层次范围包括整备总体控制范围和留用土地范围;三大类用地包括留用土地，留用土地范围外移交政府储备的公共基础设施用地及政府发展用地。(1)整备总体控制范围规划以整备实施范围为基础，以功能完整性、系统性和实施性为原则，结合功能分区、行政管理和社会管理范围、以及道路、山体、河流等自然地理边界进行划定。整备总体控制范围规划的编制内容主要是：明确留用土地和政府储备地的规模和位臵;提出总体控制范围的功能定位及规划结构;落实和优化相关规划确定的城市五线及公共基础设施，并提出由于留用土地规划条件改变带来的公共基础设施调整和优化建议;提出政府发展用地的规划指引，包括主导功能和初步发展意向。(2)留用土地规划以留用土地为基础，以功能完整性和实施性为基础，结合原农村集体经济组织继受单位诉求，以及道路、山体、河流等自然边界因素综合确定。留用土地规划主要包括明确留用土地的用地功能、开发强度、公共绿地及配套设施的控制要求;明确留用土地范围内的五线位臵及控制要求、城市次干路及以上等级道路系统、轨道线的走向和宽度;提出留用土地城市设计导则;提出留用土地的规划实施保障措施，包括实施方式、实施条件、实施成效以及实施主体等，引导留用土地采用综合整治为主、拆除重建为辅的方式实现社区转型发展。留用土地规划的编制内容和深度应符合《深圳市法定图则编制技术指引》的要求。留用土地涉及多期开发的，可参考《深圳市法定图则编制技术指引》(2014版)，通过规划控制单元的方式预留规划弹性。(3)土地整备项目留用土地包含整村统筹留用土地和片区统筹留用土地两种类型，根据不同类型项目的特点和要求，土地整备单元规划编制内容的繁简程度可有所差异，但其基本框架应一致。整村统筹整备项目，所涉及的规划范围较大，一般大于5万平方米，定性为片区规划编制。此类项目单元规划的编制应在满足土地整备内容框架的基础上，对留用土地的编制应该严格依据《深圳市法定图则编制技术指引》(2014版)的要求。片区统筹整备项目所涉及的规划范围较小，一般是以法定图则地块类空间尺度，定性为局部规划调整。其所涉及的仅是对实施范围内规划用地空间布局、规划指标的优化，并不涉及总体控制指标的调整。因此，此类单元规划可在满足土地整备内容框架的基础上，简化规划编制的具体内容，按照法定图则局部调整的编制方法操作。

5、土地整备单元规划的管理和审批土地整备工作以政府为主导，这就决定了土地整备单元规划的编制主体是政府，具体而言，由市规划国土主管部门联合区政府(新区管委会)组织编制。土地整备单元规划的形式有别于传统法定图则，但在核心规划控制要点上仍与法定图则的要求基本一致。土地整备单元规划服务于土地整备工作，并作为留用土地规划行政许可的依据，因此土地整备单元规划定位为控制性详细规划层面的法定规划，按照法定图则程序批准的土地整备单元规划具有与法定图则同等效力。关于土地整备单元规划的审批程序，《办法》建议土地整备单元规划经市规划国土主管部门审查后，与土地整备实施方案先行上报市政府。经市政府批准后，土地整备单元规划再按照法定图则的审批程序报批。

(二)关于整村统筹整备的说明

1、基本情况和政策目的自2004年城市化转地后，我市土地名义上已全部实现国有化，但在城市化转地过程中，有部分土地没有予以补偿，仍由原农村集体经济组织继受单位实际使用。该类用地主要有以下特征：一是数量大，分布范围广;二是大部分产权不清晰，合法用地比例低;三是公共设施欠账多，是规划实施的薄弱地区，公共设施落地难成为普遍问题，因此亟需通过土地整备加强这些地区的公共基础设施实施，提升城市公共服务水平;四是原农村集体经济组织继受单位实际使用的土地与已征转的国有土地在空间上相互交错分布，政府用不了、村民用不好、市场介入不了，该类用地处理不好，相邻的国有用地也用不好。除土地整备外，目前我市对于该类用地的开发政策主要有土地房屋征收、城市更新和1+6。土地房屋征收主要适用于公共利益需要，对产业用地征收没有强制性手段，而且大量补偿资金支出给政府财政带来压力，同时因利益共享不足，原农村集体经济组织继受单位往往接受意愿低;城市更新以市场为主体，实施对象主要是建成区，对社区合法用地指标以及范围划定有明确规定，市场主体会选择易开发、利益大的地方，其他效益不高的地区难以推进，而且大部分原农村集体经济组织继受单位实际使用的土地往往建成区和空地相互交错，城市更新政策不能完全适用;1+6目前仅适用于工业用地，而且无法统筹解决公共基础设施欠账问题。目前坪山新区以南布、沙湖为试点，推进整村统筹土地整备工作，通过利益共享将传统征收补偿中政府与原农村集体经济组织继受单位的博弈关系转变为合作关系，并取得一定成效。为总结推广坪山新区的经验，《办法》提炼并形成了整村统筹整备利益共享规则，旨在通过成片土地整备，统筹解决原农村集体经济组织继受单位土地历史遗留问题，完善市区级城市基础设施，落实重大产业项目，推动片区城市功能完善和社区转型发展。

2、整村统筹整备整村统筹整备是以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用的、空间集中成片的土地为对象，统筹考虑项目范围内的合法土地和未征未转土地、建成区土地和非建成区土地，通过整合腾挪的方式在同一社区范围内实现规划统筹、政策统筹、项目统筹、风险统筹和利益统筹，落实公共基础设施，加强规划实施，解决土地历史遗留问题，促进社区转型。整村统筹整备的整村是从社区整体出发，既考虑政府公共配套设施的落实，又兼顾将社区分散合法、不合法的地变为集中合法开发。统筹就是要通过规划统筹、政策统筹、利益统筹、项目统筹和风险统筹，综合考虑政府、社区集体、居民等利益关系，形成空间布局优化、土地价值显化、利益分配优化的共赢格局。

3、利益统筹方式实施整村统筹土地整备，政府可安排土地整备资金，并划定整村统筹留用土地实现利益共享。土地整备资金由政府拨付给原农村集体经济组织继受单位，主要用于原农村集体经济组织继受单位对项目范围内地上建构筑物、青苗、附着物的补偿。留用土地经政府与原农村集体经济组织继受单位按本《办法》协商划定，按经批准的规划实施开发建设，主要用于满足原农村集体经济组织继受单位的生产、生活及后续发展需求。

4、土地整备资金土地整备资金是整村统筹整备利益共享的重要政策。考虑到整村统筹整备项目实施规模大，项目周期长，投资规模大，政府应当给予一定的土地整备资金。土地整备资金根据项目实施范围内原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用但需拆除的地上建构筑物、青苗及附着物等分类核算确定：地上建构筑物按照重臵价核算，青苗、附作物等按照相关标准确定。由于大部分原村集体经济组织控制用地土地经济利益未理顺，且建筑物产权状态复杂，采用重臵价标准核定土地整备资金，有助于简化土地整备资金的计算方法。土地整备资金由政府拨付给原村集体经济组织，作为社区开展土地整备前期工作的启动资金。根据《办法》，原农村集体经济组织继受单位应理顺项目范围内土地经济利益关系，并负责建构筑物及青苗、附着物的赔偿、清理和拆除。政府不再承担上述赔偿、清理和拆除工作。

5、土地安排整村统筹整备的核心是土地的分配，实施整备后土地划分为政府储备土地和原农村集体经济组织继受单位留用土地。整村统筹整备项目中移交政府储备的用地由两部分构成：公共基础设施用地和政府发展用地。一方面，保障片区公共基础设施落地，加强城市规划实施，提升片区城市功能，政府需要控制一定比例的公共基础设施用地，包括项目实施范围内法定规划控制为城市基础设施、公共服务设施，以及城市公共利益项目的用地。根据全市法定图则一张图统计，规划的城市基础设施、公共服务设施等约占规划建设用地的35%至55%。另一方面，为了促进产业升级转型，平衡公共基础设施建设资金投入和土地整备资金支出，政府需要储备政府发展用地，包括项目实施范围内涉及重大产业、保障性住房、创新型产业用房等项目用地和一定比例的经营性用地。为了支持原农村集体经济组织继受单位的发展，促进社区转型，整村统筹整备中政府将安排一定规模的留用土地。根据分析，原农村集体经济组织继受单位实际使用的建设用地中，规划确定的公共基础设施用地和政府发展用地约占60%。因此，实施整村统筹整备项目，政府储备土地面积应不少于项目规划建设用地面积的60%，方能保障城市公共利益和产业发展用地。故《办法》提出留用土地总规模不得超过项目规划建设用地的40%。

6、整村统筹留用土地(1)关于用地规模核定的说明划定整村统筹留用土地，旨在把畸零、分散、不好用的用地通过空间臵换、整合腾挪为规整、集中、好用的整村统筹留用土地，并结合规划确定的功能，让原村集体经济组织分享城市发展红利。整村统筹留用土地主要包括三部分：第一部分是项目实施范围内因规划实施需要应腾挪的合法用地指标，按照等土地面积进行核定的留用土地。其中包括项目实施范围内已取得房地产证、土地出让合同、城市化非农建设用地批复、征地返还用地批复、取得历史遗留违法建筑处理决定书的用地。第二部分是项目实施范围内政府明确以土地安臵方式解决征地补偿问题但尚未落实的征地返还用地和非农建设用地指标，按《关于征地历史遗留问题处理和收地补偿的若干规定》(送审稿)核定后在留用土地中统筹考虑落实的部分，用于一揽子解决土地历史遗留问题。第三部分是项目实施范围内未完善征(转)地补偿手续规划建设用地，按最高不超过20%核算的留用土地。该部分土地包括04年城市化转地过程中应补偿未补偿的土地，也包括已完成土地补偿手续，但是未对地上建构筑物及青苗进行补偿、未理顺经济关系的土地。(2)关于留用土地的性质及出让方式的说明整村统筹留用土地通过协议方式出让给原村集体经济组织继受单位。《办法》规定原农村集体经济组织继受单位应与区政府(新区管委会)、市规划国土主管部门签订试点项目的框架协议书。框架协议书中应当明确试点项目中政府储备土地和原农村集体留用土地的规模、位臵等，并明确政府不再另行对原农村集体经济组织继受单位进行补偿。框架协议书作为留用土地审批和出让的依据。原农村集体经济组织继受单位在理顺项目范围内该组织及其成员的经济关系，并负责完成地上建构筑物、青苗及附着物的赔偿、清理和拆除后，根据土地清理情况，可分批向市规划国土主管部门根据协议书申请向原农村集体经济组织核发历史用地处臵意见。原农村集体经济组织继受单位依据框架协议书及历史用地处臵意见取得留用土地的使用权，应与市规划国土部门签订土地使用权出让合同，按本办法补缴地价后，用地为商品性质，其土地使用权期限按照法律规定的最高年期确定。目前关于原农村集体经济组织继受单位集体资产的转让和处臵，我市已有比较详细规定。根据2013年市委常委会审议通过的《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见(试行) 》，对于集体用地建设项目，必须按照市政府相关规定，经股东代表大会表决同意后，进入区股份合作公司资产资源交易平台通过公开招标或竞争性谈判、单一来源谈判方式择优选择开发企业。此外，各区也出台了集体资产交易管理的相关文件，规范原农村集体经济组织继受单位建设用地交易行为。为了对接市、区关于原农村集体经济组织继受单位资产管理的相关规定，《办法》规定，对于留用土地以转让、合作开发、作价入股等方式引入市场主体的，应按照市政府相关规定选取开发主体，并由区集体资产管理部门进行资格确认。原农村集体经济组织继受单位、经区集体资产管理部门资格确认的开发主体应向规划国土部门申请土地使用权出让合同变更手续，签订土地使用权出让合同补充协议。(3)关于地价规则的说明留用土地由原农村集体经济组织继受单位自用的，免缴地价，用地为非商品性质。留用土地以转让、合作开发、作价入股等方式进入市场交易的，需按本《办法》缴交地价，用地为商品性质。为加强整村统筹留用土地开发建设的规划统筹，建立与容积率联动、体现政府政策导向、简便易行的地价政策规则，整村统筹留用土地中进入市场交易的部分，引入整村地价容积率(R整村区地价)的概念，采用分段方式计收地价。整村地价容积率由建设用地贡献率和2013版《深圳市城市规划标准与准则》中密度分区的基准容积率确定，其计算公式如下：R整村地价=建设用地贡献率35%R整村基准其中，建设用地贡献率体现政策导向，鼓励原农村集体经济组织继受单位多贡献用地，移交土地越多，整村地价容积率越高，则地价越优惠;35%为整村统筹土地整备中公共基础设施用地不少于建设用地面积的35%;《深标》密度分区基准容积率体现规划管理的基本要求，引导原农村集体经济组织继受单位合理确定开发容积率。具体来说，整村统筹留用土地地价规则体现以下三方面导向：一是加强地价与容积率的联动。以2013版《深圳市城市规划标准与准则》中密度分区的基准容积率为基础，对于片区地价容积率以内部分，通过优惠地价进行奖励;对于超出部分，通过较高地价加以调节。二是体现公平，保护社区合法权益。《办法》对整村统筹留用土地中合法用地部分和未完善征(转)地补偿手续建设用地核算部分的地价计收规则区别对待。整村地价容积率以内部分，未完善征(转)地补偿手续建设用地核算部分的地价水平高于合法用地部分的地价水平。三是体现政府支持产业发展的政策导向。对于整村统筹留用土地中进行工业用地开发的，按照公告基准地价打折的方式计收地价。对于居住用地、商业服务业用地等经营性用地开发的，提高地价成本。

7、鼓励措施鼓励原农村集体经济组织继受单位将管辖范围内未完善征(转)地补偿手续用地全部纳入试点项目，一揽子解决土地历史遗留问题。与一般的片区统筹整备项目相比，将管辖范围内未完善征(转)地补偿手续用地全部纳入项目实施范围，有助于一揽子解决土地历史遗留问题，实现土地一元化管理，促进社区实现整体转型。但是，由于该方式的实施范围较大，涉及的利益主体更多、利益关系更复杂，因此项目的协调时间和开发周期更长，资金压力更大。为了鼓励原农村集体经济组织继受单位将管辖范围内的全部未完善征(转)地补偿手续用地纳入土地整备，本办法在政策上相对于片区统筹给予了更多的优惠。一方面，在留用土地规模核算中，考虑将所有未完善征(转)地补偿手续用地纳入处臵范围，且需要一揽子解决非农建设用地、征地返还用地等土地历史欠账问题，留用土地总规模较大，因此规定留用土地不受试点项目范围内规划建设用地面积40%的规模限制，原农村集体经济组织可获得更多的留用土地。另一方面，在项目留用土地的地价计收规则中，留用土地全部按照需腾挪合法用地的地价标准计收，将降低原农村集体经济组织项目开发的地价成本和资金压力，提高项目的开发利润。享受该优惠政策的试点项目需经区政府(新区管委会)认定。

(三)关于片区统筹整备的说明

1、基本情况和政策目的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。我市土地名义上已全部实现国有化，但在城市化转地过程中仍有部分土地补偿不到位，并由原农村集体经济组织继受单位实际使用，且这些用地公共服务设施和城市基础设施严重不足，公共服务水平低。为加强规划实施，落实公共基础设施用地，盘活原农村集体经济组织继受单位在片区范围内块状、零散的经营性用地，以国家相关文件精神为指导，《办法》总结形成了以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用、未完善征(转)地补偿手续的地块为实施对象的土地整备方式。《办法》中称为片区统筹整备。

2、利益统筹方式实施片区统筹土地整备，政府可安排土地整备资金，并通过留用土地划定、收益分成及物业返还三种方式之一实现利益统筹。土地整备资金由政府拨付给原农村集体经济组织继受单位，主要用于原农村集体经济组织继受单位对项目实施范围内青苗、附着物的补偿。留用土地划定是指政府安排片区统筹留用土地支持原农村集体经济组织继受单位后续发展。收益分成是指政府公开出让土地并按规则与原农村集体经济组织继受单位分享土地出让收益。物业返还是指政府公开出让土地并按规则核算返还原农村集体经济组织继受单位的物业。

3、土地整备资金土地整备资金由政府拨付给原村集体经济组织，作为其开展土地整备前期工作的启动资金。土地整备资金根据项目实施范围内建构筑物、青苗、附着物等进行核算。根据《办法