加快新型农村合作医疗制度建设的调研报告

[司法局科学发展观调研报告]按照县机关工委关于开展深入学习实践科学发展观的日程安排，我局将半年司法行政工作检查和开展调研工作有机结合起来，由主要领导带队，成立了三个调研组，深入到乡镇司法所、法律...+阅读

**县位于**省西部，是典型的老、少、边、穷地区，全县人口约30万，其中农村人口24万。该县2006年被确定为全省第三批新型农村合作医疗试点县后，县委、县政府高度重视，始终把农村合作医疗工作作为一项惠及千家万户，解决农民医疗保障问题，缓解农民因病致贫、因病返贫的利民工程来抓，严格按照“政府组织、农民参与、县办县管”的工作方针

，加强领导、精心组织，全面推开了这项工作，受到农民的普遍欢迎和好评。该县2006年度参合人数为168481人，参合率67.76%，基金总量842.2万元，2007年通过全县上下共同努力，参合人数已达215800人，参合率87.7%，基金总量1080万元。

但在试点工作中，也出现了一些问题和矛盾。日渐影响新型农村合作医疗制度的健康、平稳发展，同时迫使我们在加快推进新型农村合作医疗制度建设的思路上，认真总结，不断探索、创新，致力突破新型农村合作医疗制度发展的瓶颈，共筑一个健康、和谐、合作、互惠的新型农村合作医疗制度平台。

一、深入开展新型农村合作医疗制度宣传工作

新农合的宣传工作是一项前卫、持续、辐射面广的基础工程，是参合者认识度提高的首要工作，新农合工作开展是否顺畅与宣传工作有直接关系。以往我们主要在政府筹资工作前作一定的及时宣传，宣传内容单一，主要针对征缴工作的困难及参合的好处，而忽略新农合的内涵，方式以发放资料为主，宣传主体是乡镇政府、村干部和乡镇合管办工作人员，责任心与文化素质的不一，难免会出现宣传盲区，农民因有疑虑而不理解、支持。故而导致参合的认识度不高，直接影响征缴基金和补助兑付工作。定点医疗机构、村医务室、街道办事处、学校、应纳入宣传主体，进行窗口宣传，承担长期、到位的宣传工作，利用医务人员的床旁介绍，医院的义诊活动，出黑板报，村干部召开集体会议、文化活动、播放电影等多种形式直接、生动、具体的宣传新农合的政策，真正让参合农民家喻户晓。

二、健全新型农村合作医疗机构

2005年底，**县成立了县新型农村合作医疗管理服务中心，核定全额事业编制8名，成立了15个乡镇合管办，核定全额事业编制25名；大部分乡镇合管办仅1名编制，成立之初，这点人员还能应付，但随着合管事业的发展，各乡镇合管办已很难开展工作，维持日常运转都难，更谈不上宣传、监督了。县里也想给乡镇合管办增加编制人员，但苦于上级有编制冻结精神，无法增编加人。建议省、州考虑农合工作发展实际，适当增编。

三、着力推进新农合制度建设，致力解决“看病难、看病贵”的难题

建立完善的新农合制度，是提高农民抵御重大疾病风险的能力，促进社会、经济协调发展的一项重大举措。是爱民、利民、惠民的阳光工程。该县按照党中央、国务院及省、州的指示精神和要求，以“政府引导，部门配合，农民自愿参加”的组织原则，创建了《**县新型农村合作医疗制度》，试行中及时总结、不断改进、虽补增了“门诊家庭帐户”、“慢性病、重大特殊病的定额补助”，调整了结算程序，扩大了农民受益面，简化了报帐程序，但仍存在一些问题。

一是筹资欠长效机制。政府年底征缴基金，时间短促，工作量大，工种繁杂，人力资源有限，个体素质差异大，筹资成本高。要花费大力的人才物力，有的只收费，不开票，不填证、表，甚至只求任务达标，镇、村干部私垫基金，假造名册，尔后通过门诊补助回报拿取。有的农民只参病员和老小，不以户为单元参合。

笔者认为建立筹资长效机制已迫在眉睫。

①实行流动筹资，就是在农民住院结算时收取下年度以家庭为单位整体加入的参合基金；

②聘请村医生或村干部从事农合工作，给予适当报酬，要求长期作宣传、征缴，公示等工作；

③建立网络“一卡通”。随时随地均可缴费参合，输入个人信息档案；

④在农民自愿的原则下由乡镇财政所在粮食直补和退耕还林款中代扣，建立名册档案。

二是本地实际人口数与统计局年报数有差别。由于大量劳动力举家外出务工，导致按统计局年报数所分任务数比当地实际人口数要多，超出部分的人员无法收取农合资金，给基金收缴带来一定难度。

三是新农合用药目录与当前医疗服务消费水平不一致。**省的《新型农村合作医疗目录用药》范围过窄，一些县、乡级医院常用药没有列入，而有的现在各级医院早已不用的药确在目录范围内。建议省合管中心动态观察，及时调整、严格把关。

四是管理体制不顺，制约了新农合的规范管理。国家在推行合作医疗试点工作进行制度设计时，可能考虑到合作医疗是既要减轻农民医疗费用负担，又要促进农村卫生事业发展，因此试点工作由卫生部门主管，这种制度设计本身是存在制度缺陷的，因为一方面卫生部门下属的合作医疗经办机构代表政府为农民购买卫生服务，是卫生需要的部分；另一方面在目前卫生体制改革滞后，各级医疗卫生机构绝大部分又是卫生行政主管部门主办，卫生行政部门既办医院又管医院，而不是仅仅实行行业监管的情况下，又代表了卫生服务的供方。供需双方为一体的管理体制，是不符合市场经济供需规则的，不利于合作医疗的规范管理。建议合作医疗经办机构最好从卫生行政主管部门脱离出来，这样便于合作医疗经办

机构在医患双方处于中立地位，有利于公正、公平地监管和协调医患双方的利益关系。

五是配套法规、制度不完善，制约了新农合良性运行。随着合作医疗试点工作的不断深入，一些深层次的问题明显突出。筹资难、经费难、管理难等问题无法从根本上等到解决，缺乏一整套刚性的强制性的法律制度来解决存在的问题和困难，建议国家应尽快立法。必须从以“互助共济”为基本特征的合作医疗制度走向“立法强制”为基本特征的医疗保障制度。只有这样才可能建立长效的筹资机制和良性运行机制，通过立法，农民由“自愿参加”转为“强制参加”。

四、合力共建医疗服务体系，以满足医疗需求

一是要加大医疗服务体系建设，积极改善医疗条件，提高医疗质量水平。

二是加强规范医疗服务质量管理，转变服务理念，处理好新农合与定点医疗机构的良性关系，达到“农民减负”、“医院创收”的“双赢”局面。

三是加强城乡一体化管理建设。夯实农村卫生工作基础，减少药品市场流通环节，控制“药价虚高”局面。

四是加强在职人员及全科医师的培训，努力提高乡村和社会卫生服务质量水平。

五、重力监管合作医疗服务市场，合理控制医疗费用增长

新农合医疗服务市场以定点医疗机构（村卫生室）为主体，构建农村卫生服务体系和保障体系，使两者相辅相成，相互促进。新农合对医疗服务市场的监督管理，直接关系到合作基金运行的效益和安全，对巩固和持续健康发展具有十分重要的意义，其核心就是要求规范医疗服务体系的服务行为，合理控制医疗费用增长，提高服务质量和水平，满足新农合医疗需求，营造参合农民“安心就医”、“放心参合”的氛围。

目前定点医院存在的不规范行为主要表现为：

一是医疗服务行为不规范：新农合用药目录中自费药品使用比例过高，使用自费药品不告知，不签字。滥用抗生素现象比较严重；县级医院以上乱开检查（只要医院有检查设施的均全部开上）；乡镇医院病历书写不规范。

二是医院管理采取绩效激励机制，勿视了社会效益。医院人员工资、奖金与人均创收额直接挂靠，这种机制必然刺激管理者把医院的经济收入放在首位，社会效益次之，并刺激医务工作者多开处方，开大处方，多开检查、化验，即扩大“收费空间”增创个人利益。

要杜绝上述现象的发生，一是要建立健全对定点医院的监督管理机制。二是要加强日常管理，狠抓落实到位，坚持合作医疗报告制度和公示制度动态跟踪观察，现场不定时、不定期督查，发现问题及时纠正，单病种实行定额包干收费，按比例补助结算，全面推行政府管理和社会监督相结合。三是加强合作医疗机构和卫生机构人员的职业素质教育和业务指导培训.