浅析制约村民政治参与积极性的因素与对策

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[摘要]管理民主是建设社会主义新农村的目标之一，村民政治参与积极性不高制约着社会主义新农村建设的进程。农村经济发展的滞后、农业生产方式落后、传统政治文化观念的影响、村民缺乏规范的利益表达机制及一些村干部公仆意识淡薄是制约村民政治参与的主要原因。要提高村民政治参与的积极性，应加快农村经济发展、提高村民参政水平、大力促进农业

生产方式的变革与进步、疏通村民利益表达渠道和加强基层政权依法行政。

[关键词]村民：政治参与积极性：因素：对策

党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，并将管理民主确定为社会主义新农村建设的目标之一。胡锦涛同志在去年省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上的讲话强调指出：“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。”在推进社会主义新农村建设的实践中，村民政治参与的积极性直接关系到我国基层农村民主建设的发展，关系着社会主义新农村建设的进程，是衡量村民自治成熟程度的重要标志。

一、村民政治参与积极性缺乏制约着新农村建设的进程

村民自治是改革开放以后我国农村出现的新的政治形式，它经历了一个自发兴起到国家立法推行的过程。1982年我国宪法将村民自治作为制度正式确立，规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1998年11月全国人民代表大会常务委员会重新修订了1988年以来推广试行的村民自治的村民委员会组织法，标志着村民自治进入了新的发展时期。扩大农村基层民主，实行村民自治，大大激发了广大农民当家作主的积极性、创造性和责任感，掀开了我国农村民主政治建设的新篇章。

村民自治的实质是还政于民，使农民能够切实体会到当家作主的宪法精神。因此，政治参与是村民自治的应有之意。而村民政治参与积极性是村民的自觉能动性在政治社会化过程中的外在表现，它实质上反映了村民对社会公共事务的事业心和责任感。村民政治参与积极性表现为村民关心集体公共事务的热情，以及参与管理集体公共事务的能力、潜力的发挥程度。亨廷顿在其政治学名著《变革社会中的政治秩序》中指出：“在现代化国家，政治参与扩大的一个主要转折点就是农村民众开始介入国家政治。”然而，从我国当前村民自治的实践不难看出，农民对国家和社会事务参与程度较低、参与的积极性和自觉性普遍性不高。具体表现在：真正处于自主意识自愿参加国家政治生活的村民所占的比例仍然不高，有相当数量村民的参与行为具有盲目的从众性，村民普遍缺乏政治主体意识，认识不清自己的权利和义务，也不知道如何正确行使自己的权利和义务，甚至认为“政治是少数大人物的事情，与我无关”等等。村民参与民主选举与民主决策、民主管理和民主监督相比，发展极不平衡。据国务院新闻办发布的《中国的民主政治建设》显示，全国农村居民的平均参选率在80％以上，有的地方高达90％以上，自1988年6月1日我国颁布村民委员会组织法至今，全国27个省、64．4万个村委会普遍完成了五至六届换届选举。相比民主选举而言，村民参与民主决策、民主管理和民主监督的制度化、法律化和规范化程度相对薄弱，还未得到很好落实。村民自治是人民民主在农村基层的体现，而村民政治参与积极性不高严重制约了村民自治的进程，从而制约了人民民主及社会主义新农村建设的进程。因此，村民政治参与积极性不高的问题自然也就成了村民自治和社会主义新农村建设实践中应该弄清和解决的问题。

二、制约村民政治参与积极性的因素分析

1、农村经济发展滞后，农民负担较重。近年来，我国农民收入的实际增幅趋缓，不仅制约农村消费增长，也影响国民经济的发展。主要表现在：一是农业对农民收入增长的贡献越来越小。1997年至2001年，我国农民从第一产业获得的纯收入分别为1267元、1237元、1180元、1136元、1165元，基本上是呈下降趋势，这说明多数农产品供大于求的局面没有发生根本性改变。二是农村劳动力就业环境并不宽松。农民工资收入的增长幅度已经连续几年下降。主要表现为新增劳动人口与就业岗位不足之间的矛盾。十五期间，城乡总体平均每年新增劳动力1000多万人，其中农村新增劳动力800多万人，再-加上城市下岗职工1500多万人，农村劳动力就业比较困难。三是加入WTO对农民收入的不利影响会逐步凸现。去年由于世界粮食增产、价格走低，农民收入受人世的影响不大。但目前，国际粮价的上升已经对粮食生产产生刺激作用，随着气候条件的改善，今年世界粮食产量将有明显的增加，同时，美国新农业法增加了对粮食等农产品的补贴，其政策效应今年将开始显现，国际市场粮食价格只有降的走势，将对中国农业，特别是主产区农民增收产生不利影响。在农民收入增长趋缓的同时，负担却居高不下。据2004年国家五部委《关于对当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见》表明，国家在减负的同时，一些地方的农民负担又出现“反弹”，有的相当严重。马克思主义政治经济学指出，经济基础决定上层建筑，经济基础不牢固，直接关系到政治上层建筑的巩固和发展。西

方政治学者也就经济发展水平与政治程度做出过相关论述，指出：“社会——经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与”。美国政治社会学家安东尼·奥罗姆认为“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会也趋向于赋予政治参与更高的价值。”而当前农村经济发展滞后，农民负担过重的现实严重挫伤了农民政治参与的积极性。这是深层次的经济原因。

2、农业生产方式落后，村民缺乏组织性。村民自治是社会主义民主政治思想在当代农村基层的具体实践，村民自治就是实现对村庄社会自治机构的民主选举、民主监督，达到民主决策、民主管理的目的。这就要求村民们要有政治参与能力和民主生活习惯，要有组织性、纪律性，要遵守国家法律和社会道德规范。而在中国传统封建政治思想的教化中，人民一般没有政治的自觉。加之由于农业社会的经济特点，农民们普遍缺乏协作精神和组织性，存在着封闭、分散的思想观念和自私、狭隘的小农意识。在当代，中国传统封建政治思想仍然在农村社会有很大程度的影响力。从农业生产力发展状况看，这种生产力制约着劳动者的知识智力素质的提高和文化修养水平的提高，它所形成的劳动组织形式必然是个体分散的劳动形式，这是村民们缺乏协作精神和组织性、纪律性的重要原因。

3、传统政治文化观念的影响。政治文化是政治关系的心理和精神反映，它是人们在社会政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德、习俗、规范的复杂综合。政治文化虽然取决于社会经济形态，但它作为社会意识形态有其历史的继承性，其发展有相对独立性。中国传统的封建政治思想，对当代农村基层民主政治不能不带来消极影响。农民封闭分散的思想观念和小农意识，虽然有其经济根源，但不能否认这也是传统政治文化思想的遗存。因此，要剖析农村基层民主建设中村民政治参与积极性方面存在的问题，也不能回避中国传统封建政治思想对社会主义民主政治思想的影响。

4、村民缺乏规范的利益表达机制。村民政治参与从根本上维护着自身的经济、政治利益，从而保障当家作主的宪法精神的体现。而农村是一个相对松散的人们集合体，人们之间主要靠感情、亲情纽带联系，乡村的政治整合程度较低，规范的利益表达渠道不通畅。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是农村基层民主政治建设的一个完整体系，四者相辅相成，缺一不可。但是，在当前农村的大多数地方，大部分农民群众除了享有民主选举的权利外，要享有其他三个民主权利的渠道还不够畅通，不能真正落实。因而非正式的利益表达盛行，尤以越级上访或群体上访流行，暴力式利益表达也屡有发生。

3、一些基层干部公仆意识淡薄，工作方式简单粗暴。村民委员会虽然是基层群众自治组织，没有正式国家干部的编制，但手中掌握的也是一种公共权力，支配着与农民有切身利益关系的公共资源。例如，村上发展公益事业、主导产业、退耕还林补贴发放、社会治安等具体落实方案均由村委会具体来抓。在这些具体事务管理过程中，基层干部能否真正对村民负责成了问题的关键。而现实状况又如何呢?笔者走访过不少地方，也做过实地考察，农民对村干部的满意度不容乐观。而村民的参与愿望与村干部工作方式直接相关。村干部工作方式规范，能够真正对民负责，村民就容易说出自己的真实想法，从而群策群力，通过村民会议或村民代表会议等方式做出决策，共同为乡村经济、政治的发展做出贡献。在这种情况下，村民政治参与的热情无疑是高涨的；反之，村干部工作方式简单粗暴，或只对上级负责而不顾村民利益，村民的意见得不到重视，村民就很难认为自己是国家的主人，参与政治的积极性就会大打折扣。即便参与，也是消极被动，很难达到参政的根本目的。

三、提高村民政治参与积极性的对策建议

要改变当前村民政治参与积极性不高的局面，须从以下几点着手：

1、发展农村经济，深入开展普法教育。提高农民参政水平。农村经济发展滞后是困扰我国社会发展的一个重大问题，近年来，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展要求，采取了一系列支农惠农的重大政策。为了促进“三农”工作的进一步发展，党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的重大历史任务。当前应着力抓好两方面的工作：一是全面贯彻落实2006年、2007年中央1号文件，千方百计增加农民收入。实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。二是完善增收减负政策。只有减轻农民负担，农民有更多的资金投入生产，积极性才会调动起来。再者，政府从政策、科技、资金投入等方面加强对农业的支持和指导，引导农民走科技兴农之路，农民的积极性才会转化为有效的产出，使农民收益最大化，市场风险最小化。减负与发展双管齐下，同时并举，从根本上促进农村经济的发展。

另外，要加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，全面准确地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，逐步培养和提高农民的政治参与能力。要贯彻以人为本的科学发展观的要求，把农民作为主体，作为建设社会主义新农村的基本依靠力量，最广泛最充分地调动农民建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性。在实践中增加他们参与决策的机会，把那些属于村民自治范围内的事项以及与村民直接相关的公共事务交给村民自己决定，逐步使村民从认可具体事务上的自我管理，进而认可自我管理的程序和方式，进而认可做出自我管理的权力，最后形成认可和尊重自我管理的习惯和制度。使广大村民“学习如何发挥自己的政治作用，变得关心政治，增强政治的信赖感，并感到自己是社会中的一员”。从而正确行使自己当家作主的民主权力。

2、大力促进农业生产方式的变革与进步。农村基层民主建设是一个历史过程，是一个不断推进农村经济改革的过程，也是一个逐步确立社会主义民主政治的过程。故当前农村基层民主建设中所遇到村民政治参与积极性不高的问题，也只有在农村社会的政治经济进步中才能加以解决。

大力促进农业生产方式的变革和进步，推动转变村民封闭、分散的思想观念和自私、狭隘的小农意识，以利于推进村民自治。应从三方面加快改革：一是不失时机地推进城镇化，提高农村城镇化水平。要按照十六届五中全会提出的“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则，促进城镇化健康发展。要消除小城镇建设中的制度障碍，更多地引入市场机制，完善相关配套措施，积极稳妥地推进农村城镇化，为农民向非农产业和城镇有序转移创造机会；要把小城镇建设与调整城市产业结构结合起来，通过发展农产品加工业、流通业以及其他

二、三产业，提高农民的收入水平，不断缩小城乡收入差距；要引导扶持农民发展劳务经济。应通过制定、完善相应政策鼓励农民进城务工经商、安家落户，推进农村城镇化进程。二是降低农民进城门槛，让农民市民化。实现工业化的过程，必然是伴随着农业劳动力向非农产业转移的过程。农民进城打工不仅开拓了现阶段农民就业和增收的渠道，而且推动了国民经济的增长，促进了产业结构的调整，优化了生产要素合理配置与优化组合。庞大的民工流还将现代城市的文明与先进文化带回农村，提高了农民的文明化程度：要打破城乡分割，加快现行户籍制度改革，逐步实行人口登记管理制度，使一部分具备条件的农民由常年性外出务工转变为稳定性移民；实施乡镇企业的二次创业，大力发展中小企业，为农民提供更多就业岗位；扩大城乡交流，积极吸收农民进城就业，有关部门要向农民提供就业信息、技术培训等方面的服务，清理、修订或废除那些限制农民在城市就业的政策和规定，为农民进城打工创造良好的环境。三是完善现有的土地政策。目前我国的土地政策，既有小农私有制的特点，又有人民公社制的特点。村民自治，虽然最初的发起者是部分地方的农民，然而作为基层民主政治形式则是国家政权的制度安排，故不能否认农民有被动的一面。另一方面，以农户为单位的农业生产者具有准小商品生产者的性质和较深厚的小农特点，这使他们不可避免地存在封闭、分散的思想观念，甚至存在着利己主义、无政府主义的倾向，这种土地政策不利于村民自治，应加以完善。可以考虑实行在国家控制下的有序的土地集中政策，以促进农业生产力的发展，在这个前提下促使农业生产者自愿、自由地组成各种单项经济协作组。农业生产者首先在单项经济组织中达成经济利益一致，再以各经济协作组为单位选出村民代表进行民主选举、民主监督、民主决策、民主管理。

3、按便民原则加强制度化参与。村民自治制度本身就是一种公共参与机制。因此首先要建立和健全制度化参与渠道。即建立广大农民政治参与和经济参与的制度渠道，从制度上保证国家决策代表和反映8亿农民的利益。这包括在制度上使他们充分享有公共事务信息知情权、经济利益表达权、政活民主参与权、财政分配决策权，以及享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权。应明文规定相应的权利和预算投票权。从而使农民政治参与摆脱先前的无知和无序，走上制度化参与的规范渠道。

其次，制度化参与要遵循便民原则。因时因地制宜，制定符合当地实际的制度化参与渠道；理顺村党支部、村委会和村民委员会的关系，集思广益，动员广大村民参与涉及村民利益的重大事件的讨论、决策，上下一心，共同把村务工作落实搞好。同时，要尊重实践，尊重群众的首创精神，将制度化条款的原则性与因时因地灵活性有机结合，与时俱进，锐意开拓，创造性地推进村民自治的进程。

4、加强基层政权依法行政，建立村级人才库。“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”，乡村干部手中掌握的也是一种公共权力，因此应明确其边界，使其不逾矩。这个边界只能是村民利益，村干部的一切公共行为都应以人民群众满意不满意为衡量的尺度。当然，最强有力的制约是法律制度约束，在实践中要按照《村民委员会组织法》的要求，严格依法办事。例如，法律规定村委会成员候选人由村民代表来推选，然后由法定程序进行选举，而不应当由上级政府任命；若村委会成员不能真正对民负责、为民服务，村民可以通过法定程序予以罢免：同时，村民自治不是无政府主义，故基层政权也不能放任村民自治中出现的问题，不能离开党的领导，这就要求基层国家政权要依法行政并有较高的行政能力和水平。我国农村经济发展极不平衡，农村文化发展也不平衡，各地民俗文化差异较大，在推行村民自治中要注意这种不平衡性和差异性。各地方应以《村民委员会组织法》为总的原则，具体立法要有可操作性，以有利于基层政权的组织与协调工作，减少具体工作中的冲突。

另外，建立村级人才库，把村中德才兼备之士集中起来，也不失为一种可行的良策。因为人才库既可以起到村庄治理智囊的作用，又便于村民从库中推选出村民委员会成员。而且，有一定的人才储备，也可以对在任的村委会成员形成一种压力，促使他们勤政不息。

一切的约束都是外在的，而村干部自身则应不断加强自身修养，一切从人民利益出发，热爱人民，忠于人民，全心全意为人民服务，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，力戒形式主义、官僚主义，改进工作作风，讲求工作方法，注重工作效率，提高工作质量。自觉做人民公仆，让人民满意。

总之，村民自治是以村民的政治自觉为前提的，是以村民自觉遵守国家法律为条件的。只有村民们普遍地具有政治自觉和政治参与能力与水平，才有利于促进社会主义新农村建设的健康发展。