公共服务型政府的研究综述

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引者按：这是一篇比较全面地论述我国公共服务型政府研究的综述。读后深有体会，尤其是参与其中某些重要的研究过程，更能体会到在我国提出公共服务型政府的艰辛过程。特转载，以享关心中国改革的有志之士。 ●建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市

场监管、社会管理和公共服务上来。

●所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。它必须是一个无私的政府，一个没有私人利益的政府，一个最小化的政府，一个民主的政府。

●政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。

●公共服务型政府的主要职能包括制度供给服务、良好的公共政策服务、提供公共产品和公共服务。

●建设公共服务型政府的主要任务是把为社会提供公共产品和服务作为各级政府的核心职能，改革完善投融资型财政体制，加快建立公共服务型的财政体制，公开政务、公开政情，实现法治政府，合理确定中央与地方的关系，加快政府治理结构创新，大力发展民间组织，并通过转变政府职能，解决好“越位”、“错位”、“缺位”问题。

●从我国国情出发，要建立符合本国、本区域特点的公共服务模式，探索与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。

新一届政府成立以来，我国政府改革的思路逐渐明晰。党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。专家们一致认为，真正使政府改革进程发生实质性改变的是××年的非典事件，它使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价。

今年月日，在全国贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》工作会议上，温家宝总理要求：“继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。”这是自中共十六届三中全会明确指出“要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”之后，对加快政府职能转变提出的更高的要求。

本文主要对各方面专家关于建立服务型政府的论点给予跟踪介绍。

一、政府职能转变的社会经济背景

在我国目前的社会经济环境中，政府行为，如政府的越位、缺位、错位和补位所引发的社会、经济问题已经引起重视，在经济改革如火如荼之际，政府的改革也急需要提上日程，以跟上并促进经济的飞速发展。中国科学院国情中心胡鞍钢提出，中国目前正处在“一个最好的时代”和“一个最不公平的时代”；中国需要社会进步就必须改革，不仅是经济改革，还需要政治改革和社会改革。中国的改革与进步有赖于政府的改革与进步。

（一）为什么一定要转变政府职能

综合专家的意见，大致以下几点：

⒈建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。

国务院发展研究中心市场所陈淮认为，向社会主义市场经济转变的改革，应对“入世”挑战，我们面临的一个迫切之需是“改政府”。

⒉建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求。在计划经济条件下，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。只有这样，才会有充分竞争的市场经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。

建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。四川省社会科学院林凌教授认为，改革推进年之后，大量容易改革的问题已经得到解决，旧体制的遗留问题和新体制形成的矛盾集中起来。过去改革的中心环节是企业，目前的改革已经聚焦到政府。很多问题如果不从政府改革开始，就解决不了问题。

中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，经济发展的主体是企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。

政府实际已经阻碍了市场经济的正常发展。中共中央党校周天勇教授指出，目前，各级政府决定生产建设取向、包揽一切事务、行政审批等色彩仍然很浓。有人称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获

利途径审批化、审批方式和环节复杂化。

⒊社会转型和社会发展失衡要求政府转型。在经济高速增长的同时，我国经济和社会发展严重失衡，并已经成为影响社会稳定的重要因素。国家电力监管委员会副主席邵秉仁将之归纳为以下几个方面：城乡失衡：突出地表现在农村人口比重过大，城乡之间发展不平衡日益严重。地区失衡：我国东中西地区经济发展渐次落后。产业失衡：我国第三产业一直比较落后。贫富失衡：城乡、地区、行业和各阶层之间的收入差距扩大，财产的集中度提高。

胡鞍钢提出，社会失衡还有两大表现，一是大规模破坏生态、制造环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现高速增长。二是社会不稳定因素增长速度明显超过经济增长速度。

而转变政府职能是解决发展失衡的关键。邵秉仁认为，相对于其它改革，行政管理体制改革严重滞后，离建立与社会主义市场经济相适应的完善的行政管理体制目标还有较大差距。要解决发展失衡问题，其关键是明确政府的职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来。

⒋建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于长期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，推诿扯皮，效率低下以及乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，也就无法实现民富国强。

国家行政学院教授张孝德博士认为，目前，行政管理体制改革不仅是整个经济体制改革进程遇到的迫在眉睫的改革，也是牵动全局的关键性改革。首先，行政管理体制改革是否到位，是否能够建立一个适应市场经济需要的现代政府，已成为关系到中国经济安全的重大问题；其次，这方面的改革滞后已成为中国经济进入新的循环和增长方式升级的瓶颈；第三，这方面的改革滞后已成为干部落水的一个制度原因，成为抑制干部队伍健康成长和执政为民的重大隐患和障碍。

（二）目前行政管理体制中存在的问题

⒈重视不够，投入不足。国家行政学院教授薄贵利认为，从总体上看，我国地方政府在提供公共服务方面，同中央的要求和群众的需要相比，还存在着明显的差距，主要表现在：对公共服务职能重视不够；公共服务投入严重不足；公共产品分配不公；公共服务体制僵化，质量不高，乱收费现象严重。以教育为例，年，我国财政性教育投入占的，即使是与年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家、、的财政投入相比，也存在着巨大差距。

⒉强调经济政绩。在以经济增长论英雄的观念的长期主导下，公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视。陕西某县一位常务副县长承认，县政府每年要召开～次常务会议，主要都是研究招商引资、上项目、征地、筹措资金、经济规划等问题，只有两三次涉及公共服务方面的事。

陕西省行政学院教授王嘉让在调查中发现，地方政府始终存在强烈的经济政绩冲动，总是把经济发展置于首位，忽视公共职能的发挥。上一级政府为了实现自己提出的发展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经济指标，出现层层加码、级级下压的态势。王教授还透露，××年陕西省某县向乡镇下达的经济指标，就有果品新栽任务和优果率、蔬菜新种植面积和新建大棚数、奶牛新增头数、奶山羊新增只数、大枣新建示范园和新栽任务、乡土人才开发数、新建示范基地数和示范户等多项。面对如此繁重的任务，民政、司法等干部也要包村、包组，公共服务自然被放到了一边。

⒊财政支出不合理。目前我国的财政体制还基本上是“建设财政”，用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用偏低。公共支出被大量用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了竞争性和盈利性领域。因此，必须进行公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。要大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面。

以上现象、问题的出现就更强调了建设服务型政府的必要性。

二、公共服务型政府的定义、特征、意义

（一）什么样的政府才是公共服务型政府

温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这是对政府公共服务范围的新概括，是对建设服务型政府内涵的新界定。

国务院总理温家宝下面的一段讲话更是涵盖了公共服务型政府的全部职能，他指出：“职能转变是我们政府改革的一项重大任务。我们要转变政府职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。抓什么大事呢，抓好两个‘四’。第一个‘四’是经济社会发展的四项指标：经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡。我们不光要注意经济增长，还要注意就业问题，所以我们提出了积极的就业政策。第二个‘四’是政府职能的四条：经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。政府职能要从对经济的直接干预跳出来，变为对经济的宏观调节。第二项任务是市场监管，要保证市场有一个公平公正的竞争环境，不能有假冒伪劣，不能伤害群众利益。对政府职能后两项任务公共管理和社会服务，恰恰是政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节。去年抗击非典教育了我们，使我们懂得了处理公共突发事件，搞好公共管理的重要性。管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”

在这一问题上，各专家有不同的声音，但其核心问题是趋于一致的。即所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。

如西南民族大学法学院院长吴玉宗教授的定义就比较全面：所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。

国家行政学院刘熙瑞教授提出，管制型政府不是只有管制而没有服务，服务型政府也并非就没有管制，这两者之间的核心区别在于：究竟是官本位还是民本位？究竟是政府本位还是社会本位？究竟是权力本位还是权利本位？这就提出了在三者的关系上，服务型政府要实现由官本位、政府本位向社会本位、公民本位的方向转变。公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

经济学家吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府。重要的在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序；这就是说，要按照中共十六大的决定，推进政治改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。

北师大经济与资源管理研究所所长李晓西教授认为，公共服务型政府简单的说就是提供公共产品为人民服务的政府。在这里，首先要明确公共产品到底该给谁服务的问题。最近，很多情况反映有的政府部门掌握的公共产品、生产设施不是为人民服务而是在为自己部门提供服务，形成公器私用现象。所谓公器私用就是把国家给它的东西变成自己的东西用。

中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，什么是公共服务型政府，经济学上有一个明确的定义。用通俗的语言说，公共服务型的政府就是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少东西？怎么提供？要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么样，也要通过民主的程序评定。

建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件呢？人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。余晖认为，更关键的是，一个服务型政府需要具备以下三个条件：

第一，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型的政府。公器私用的渠道很多，第一个渠道开办大量的国有企业，大量地进入竞争性的产业，与民争利。

第二，公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政府最小化有经济学道理。首先，政府提供服务是要有税收的，即有税收成本的。其次，政府官员不承担管理失败的风险。这跟企业不一样。企业经营亏损了，企业老板必须自己承担后果，政府官员就不承担这个责任。所以，政府的规模越大，意味着损失越大。企业、市场，还有非政府组织，甚至社区，都是可以来替代政府的。所以政府应该是最小化的，它应该在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入。如维护产权、巩固国防、裁决，除此之外政府不应该介入其它领域。

第三，公共服务型政府必须是一个民主的政府。以民为本还不够，应该强调主权在民。

从上面各方面专家对公共服务型政府的论述，我们可以看出，建设公共服务型政府，就是要强调公众、公开和服务，强调以人为本，恢复人民赋予的政府的本来意义。而推进政府职能转变，建设公共服务型政府，将对我国下一步的改革进程具有决定性的影响。

（二）公共服务型政府的特征

公共服务型政府的特征归纳起来，大致包括以下几个方面：

⒈民本性。政府是人民的政府。所谓民本就是要以民为本，真正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。具体来说：一是服务群众。政府应当从人民群众最现实、最关心、最直接、最具体的事做起，实现人民群众的根本利益和长远利益。二是装着群众。一切为了群众，切实对群众负责。三是深入群众，时刻牢记“群众利益无小事”。

⒉责任性。责任即份内应该做的事，没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失。公共行政系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务；同时也要承担应付的责任。政府不是全部公共行政机构，其责任和权力也不是无限的。通过分权、放权、授权，处理好政企关系、政事关系、政社关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，并处理好权力与责任的关系。

⒊调控性。宏观调控是国家主动积极地根据国民经济发展战略和宏观经济计划的要求，在充分发挥市场机制作用的基础上，综合运用经济、法律、计划、政策及行政手段对国民经济运行的调节和控制过程。具体来说：在社会主义市场经济条件下，政府对经济是调节而不是管理，要从对经济的直接的微观干预跳出来，变为对经济的宏观调节。

⒋法治性。公共行政权力 ⒌透明性。所谓透明，就是实行政务公开，接受社会监督，建设“阳光政府”。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。只有建立起政务公开的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。

⒍务实性。务实就是要深入基层，深入实际，深入群众，踏踏实实学习，扎扎实实工作，老老实实做人。一切从实际出发，一切都落到实处。把工作的重点放在影响当地发展和人民群众迫切需要解决的突出问题上。

⒎绩效性。绩效即政府的业绩和效率。公共行政成本立于公共财力。也就是说，公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。推进政府机构改革。科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。健全行政管理法规和日常工作制度。加快推进政府信息化。

⒏廉洁性。廉洁即清廉，清白；不损公肥私，不贪污。廉洁从政，要求政府及其工作人员加强廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。从机制制度上铲除滋生腐败的土壤，蔓延，树立廉洁型政府形象。

总之，公共服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济体制的必然选择。建设公共服务型政府，涉及理念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。把这项工作做好，不但需要明确目标和任务，更需要把目标和任务进行分解和细化，制定具体的可操作的措施，一一加以落实，这不仅是改革和发展的必须要求，也是人民群众的热切期盼。

（三）建设公共服务型政府提出的意义

方栓喜在“以建设公共服务型政府为重点的下一步改革”的文章中提出：“公共服务型政府”的提出，是现代经济社会政府观念认识的一个质的飞跃，具有丰富的而深刻的内涵。

⒈为市场经济条件下的政府树立了最终模式，正确界定了政府和市场的关系，即市场主导资源配置，政府只纠正“市场失灵”，提供市场无法有效解决的公共产品和公共服务。政府必须是“有限政府”或“小政府”，必须根据人民群众的需要确定其规模，严格限定治理成本和提高治理效率。

⒉公共服务型政府是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式，是法治政府，严格依照宪法赋予的有限权力进行治理，所谓“有限权力”，就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内，除此之外，政府没有其它任何特权和私利。因此这种政府是“阳光政府”，必须实行政务公开，接受人民监督。

⒊从社会学意义上说，公共服务型政府是实现社会公正的先决条件，由于摆脱了经济上的利益之争，才可以处于客观公正的立场上，不仅保护精英阶层的利益，更强调保护弱势群体的利益。

⒋从哲学意义上来说，公共服务型政府承认人民群众是创造历史的主体，将人民群众作为真正的建设者，为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓怎么做，而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。“公共服务型政府”对应的社会结构是是“大社会”、“小政府”。

公共服务型政府的提出具有十分重大的理论和现实意义。在改革的关键时期，从解决中国突出的经济社会矛盾出发，为政府转型提出了一个清晰的目标。改革开放以来，虽然理论界一直认为政府改革重要，但一直没有一个明确的方向，在认识上没有突破，所以政府改革一直没有取得实质性的效果。公共服务型政府基本上确认了我国政府改革的起点和终点，并为寻求改革路径提供了可能性，可以说是一个观念上的突破。

而建设公共服务型政府则是一场深刻的政府革命。是在新的政府理念指导下，对政府的再造，是一项复杂的系统工程，需要长期坚持不懈的努力才能够真正实现。不仅包括对政治体制的上端，在执政党的理念和组织形式，人大政协等层面进行改革，还包括对政治体制的下端，对政府的行政管理模式进行重新优化组合。

三、公共服务型政府的主要职能和任务

（一）公共服务型政府的主要职能

政府应该提供什么样的服务，才能称为公共服务型政府？这一问题，主要有四个方面。

⒈制度供给服务。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。政府根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、执行制度和纠正已经过时的制度。政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断的推进制度创新。制度供给的内容非常的多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。政府提供了良好的制度服务，人民的生活和工作就有了保障。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。

⒉提供良好的公共政策服务。公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。

⒊提供公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的，它指的是可以被社会公众共同享用的产品。如国防、公安、司法等。还有一种准公共产品，它是介于社会公共需要和个人需要之间的产品。如教育、社会保险等。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场进行分配，而只能由政府来提供。准公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。

⒋提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。

（二）建设公共服务型政府的主要任务

简单地说，政府的主要任务，就是为人民服务。具体从我国目前的政治体制改革来讲，建设公共服务型政府需要完成的，包括以下几个任务：

⒈确立社会目标优先于经济目标的原则，加快完善政府的社会公共管理职能，为社会提供足够的公共产品。薄贵利认为，必须把为社会提供公共产品和服务作为地方各级政府的核心职能。只要各级政府从竞争性市场中退出来，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，就能够为经济社会发展创造良好的条件和环境，实现全面、协调和可持续发展。

迟福林认为，实现从优先于经济目标向优先于社会目标的转变，是实现政府职能转变，建设公共服务型政府的重点。他认为，要在指导思想上高度关注实践中突出的重大社会矛盾和社会问题。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，伴随经济的快速增长，迫切需要解决好失业、收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障、腐败等问题，创造良好的社会环境。其次，要建立和完善灵活、有效的社会危机管理机制。从危机预警、各类预案的准备，到危机下的统

一、协调指挥机制建设，都应当作为政府的重要公共职能，加快完善。同时，加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。

中国（海南）改革发展研究院“建设公共服务型政府——中国转型时期政府改革国际研讨会会议综述”提到：政府应全面履行政府职能，管好政府应该管而没有管好的事。也应该把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业改革。但强调政府公共服务职能，并不意味着一定要扩大政府规模，也不意味着一定要增加公共支出，由政府来直接提供更多的公共服务；应转变角色，起到促进者、合作者和管理者的作用，将提供公共服务建立在市场机制、社会参与和政府自身变革的基础之上。原国家体改委党组书记张皓若特别指出，贯彻以人为本，千万不要忽视了占全中国人口