关于我县农村土地流转情况的调查与思考

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关于我县农村土地流转情况的调查与思考领题人：范磊邱晓明课题组成员：李志玉徐建平陈学云祝海飞执笔人：李君叶贤元周道达农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率,促进农民增收的重要途径。因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问

题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是我县推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要方面。根据县委学习实践科学发展观领导小组的统一安排，我们带领县农业局、农办、开发办等单位的同志，走到农村，走进企业，走入农户，通过听、看、问和查阅相关资料等方式，对我县农村土地流转情况进行了深入的调查。现将有关情况报告如下：

一、我县农村土地流传的基本情况我县现有人口73万，其中，农村人口64.2万，耕地总面积却只有31.8万余亩，人均耕地仅有0.49亩，比全省人均少0.2亩多，仅为全国人均的三分之一。由于生产规模小，生产方式落后，导致生产效率和收益比较低下。据统计，截止2007年底，我县农户共互换、转包土地23262亩，转让土地1343亩，出租土地14177亩，加上一些其他的土地流转方式，累计流转土地39031亩，仅占农村总耕地面积的12.27%。从调查的我县重点基地型农业龙头企业来看，流转的耕地面积为11260亩，占全县流转耕地面积的28.84﹪，其中水田6220亩，旱地5040亩。另外龙头企业还流转低矮的土丘山开发成旱地，共计16030亩，水塘、水库流转面积为3200亩，上述龙头企业和县现代农业示范园流转土地(包括耕地、山、水面)总面积为29490亩。

（一）我县农村土地流转的基本形式

1、转包。转包是当前我县农村土地流转中面积最大、比例最高的一种土地流转形式。全县通过转包形式流转土地总面积14353亩，占流转总量的36.77％。

2、转让。转让这种形式的市场化程度较低，多发生在全面取消农业税之前，流转双方基本不考虑市场和价格问题。全县转让流转土地总面积1343亩，占流转总量的3.44％。

3、互换。是土地流转初期比较流行的方式。目前全县互换流转土地总面积9158亩，占流转总量的23.46％。

4、出租。是目前比较规范、也为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。全县出租流转土地总面积14177亩，占流转总量的36.33％。

5、入股。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。这种形式在我县尚处于探索阶段，只有少量林地采取入股的方式进行了流转，但耕地方面还没有。

（二）我县农村土地流转呈现主要特点

1、流转形式趋于多样化。在流转土地中：农户将耕地出租农业企业或种养大户的有14177亩，占36.33%；农户将承包土地部分或全部转包给其他农户、种养大户及农户之间为方便耕作进行互换的有23511亩，占 60.23%；举家外出将土地承包经营权转让给他人的有1343亩，占3.44 %。多种流转形式的共存，活跃了土地流转市场。

2、流转对象趋于多元化。在二轮土地承包前后，土地流转主要是部分农户为方便耕作及部分外出务工农户无力耕作在当地农户间自发进行，主要以互换、转包为主。近年来，随着农村经济的发展，农业开发力度加大，农业种养企业租用土地成为土地流转的一股强劲的新生力量。如：盛水集团租赁水田2000亩、旱地1800亩发展种草养鱼、种植蔬菜等，金标集团租赁水田1280亩、旱地1200亩，远泉集团租赁水田1830亩、旱地1930亩发展苗木花卉水果产业。

3、流转价格趋于市场化。土地流转开始时是部分以从事务工、经商、外出打工农民认为种田不划算、甩包袱。将承包土地低价或无偿转包给其它农户耕种。近年来，随着农村经济的发展，国家减免了税费，落实了粮食补贴、农机购机补贴等惠农政策，土地流转逐渐由“负偿”、“无偿”转向“有偿” ，农民开始依托市场追求土地流转的效益，土地流转补偿金一般达到年每亩400－600元，非农建设用地流转价格达到千元以上。

4、流转面积趋于扩大化。农业企业为扩大规模，通过土地流转租土地扩大生产规模，如：远泉集团、金标集团、盛水集团等企业通过租土地不断扩大生产规模，目前，全县农业企业租赁农户承包土地的面积11260亩，占全县土地流转面积的 28.84%。其中租赁土地经营面积在30 亩以上的种养大户己发展到150多户，形成了一批较大规模的生产基地、特色农业产业带，带动了周边农户发展生产。

（三）农村土地流转带来的好处

1、土地流转可以推进现代农业发展。当前农村的土地分户经营，是一种小而全的小农经营模式，生产存在着很大的盲目性和局限性，既不利于农业科技的推广，也不利于优势产业的培育，对农业结构战略性调整有着极大的阻碍作用，这种生产经营与市场经济的不适应性日益突出，严重影响农业的可持续发展，因此，推进现代农业发展，必须推进土地经营权流转。从我县农村土地

流转情况看，土地流转对农村经济发展产生了积极的影响，部分农民从土地的束缚中解脱出来，从事较高收入的

二、三产业，

二、三产业和务工收入已成为我县农民收入增长的主要拉动力。同时，土地流转促进了产业结构的调整和农业产业化的发展，全县初步形成了以优质粮油、优质蔬菜、水产养殖、畜禽养殖、花卉苗木、果业、生态观光农业为主的一批区域特色产业。截止2007年底全县已发展农业企业105家，其中：市级以上农业龙头企业23家，农业企业年产值达到 4.4亿元，带动 4.6万户农户年增收2.03亿元。

2、土地流转可以让农民赢得市场竞争。作为一家一户的农民，根本没有可能去进行市场调查，更不可能去开发什么新产品，所有生产都是跟着感觉走，看见别人种啥自己就跟着种啥，等自己种出来时早已水过三丘。同时，农民的情况千差万别，种出来的产品质量参差不齐，缺乏标准化生产，无法参与市场竞争。

3、土地流转可以增强农业抗御自然灾害和市场风险能力。现在的农业生产基本上还是靠天吃饭，遇上天旱或是水涝，基本上只能听天由命。在去年百年不遇的特大雨雪冰冻灾害面前，我县农业直接经济损失达到2亿多元。“旱涝保收”已经成为许多农民朋友最为迫切的期望。同时，作为产品提供方的农民在市场交易中几乎没有话语权，产品价格基本被中间商垄断，不管价格高低，中间商的利益始终有保证，而农民永远是哑巴吃黄连，有苦难言。2005年-2006年上半年，受外地“猪链球菌”的影响，生猪价格猛跌，最低时不足4元/斤，一头200 斤左右的肥猪仅计算粮食、饲料成本都要亏损。由此观之，小农经济模式已成为制约农村发展的一大障碍，打破土地单家独户的经营模式，实行集约化、规模化生产已成为现代农业发展势在必行的要求。

二、农村土地承包经营权流转存在的问题从宏观上看，我县农村土地流转存在的主要问题集中表现在土地流转行为不规范、土地流转服务机构不健全、流转机制不完善三个方面。但从微观上分析，我县在农村土地流转中存在的问题，主要表现在以下几个方面：

1、政策措施不具体，程序难定位。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转难的一个重要原因。

2、管理机制不健全，服务难到位。《农村土地承包法》规定，农业部门是农村土地的主管部门，镇（乡、街道）经管站具体负责农村土地承包日常管理工作，但镇（乡、街道）经管站人少事多，工作经费难以保障，对土地流转缺乏必要的指导。此外，部分乡镇政府对土地承包管理重视不够，土地承包及流转纠纷难以及时得到有效的处置，影响到土地流转工作的正常开展和长远发展。

3、操作程序不规范，监管难有力。我县大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力；有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突；有的合同未经合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，我县还没有一个镇（乡、街道）有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。由于鉴定合同的不规范，给农户带来损失的事时有发生。如：福建莆田客商在五府山姚家租水田120亩养鳗鱼，后因效益不好离开，给农户带来了损失，也给镇、村带来负担。

4、“恋土”情节较严重，观念难改变。农民受传统农耕文化的影响，对土地有强烈的依附心理。许多农民虽无力种地或无心种地却不愿把自己的承包地转让出去，已转移到

二、三产业的农民则把承包地作为抗衡市场风险的退路，也不愿放弃。由于近年来城郊土地价格上升，一些农民的土地资产观念被唤醒，他们普遍的想法是把承包地作为不动产保留下来，等待日后增值。农民的这种恋土情结，限制了土地的相对集中，使得推进土地规模经营与合理流转难度加大。

5、投资农业风险大，效益难保障。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，效益比较低。而过低的农业比较收益以及农业投资存在自然和市场的“双重风险”，使得各种资本对经营农村土地动力不足，造成了土地流转市场需求不足。此外受农村土地及其附着物不能担保和抵押贷款的政策限制，以及农村金融的缺失，又阻碍了农民和承包户发展高投入的农业产业。

三、推进我县农村土地流转对策的思考

（一）实行最严格的耕地保护政策，切实维护农民利益。继续落实好土地承包30年不变的政策，是搞好土地使用权流转的基础。在城市化的进程中，对多数农民来说，土地既是必需的生产资料，也是重要的社会保障；而推进新农村建设、维护粮食安全必须确保一定的耕地保有量。因此，必须坚决贯彻落实最严格的耕地保护制度。在我国现有社会保障体系不完备的情况下，土地仍是农民最可靠的社会保障，一些农民暂时离开土地，并不意味着他们不要土地。外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍是他们生活保障最后的一道防线。

（二）明确管理机构和职能，加强土地流转管理监督。农村土地使用权流转工作是对农村基本经营制度的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农业部门主体职能中的重要职能，必须明确农业主管部门作为农村土地流转的管理机构。县乡两级主管部门要认真负起农村土地使用权流转管理的工作责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地使用权流转的措施，使之行为规范，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度；第三是建立土地使用权流转档案，重点对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。

（三）建立合理有效新机制，推动土地顺利流转。全县人均耕地只有0.49亩，大家都停留在这块人均半亩土地上，很难满足人民生活的需要，农民很难富起来。随着入世，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小生产与千变万化大市场之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，广大干部要立足为民办实事出发，加强土地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，结合各地实际，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动现代农业发展。

1、拓宽土地流转新模式。引导农民以多种形式对土地进行流转，积极稳妥地推进土地股份合作制。鼓励农民将土地承包使用权入股，集体成立土地股份公司或股份合作社，农民按照土地股份享受年终分红。同时，探索转让土地承包经营权，鼓励进城农民自愿放弃承包土地，对这些农民，可结合实际给予适当补偿、补助。

2、组建土地流转中介组织。在县级建立土地流转服务中心，乡镇一级依托镇（乡、街道）经管站建立土地流转服务站，设立土地流转办事大厅，村级建立土地流转服务组，形成三级中介服务网络，创办土地流转有形市场，并建立土地流转信息库，开展信息咨询、评估、招标竞标、推介效益农业项目、协办手续等服务，使土地流转有序、便捷、高效。

3、稳步推进土地流转市场化。在行政监管下，由承包户按市场机制自行决定流转与否、流转给谁、流转多少及流转形式；由供求双方按照市场供求关系随行就市、商定流转价格；土地流转的最终结果以合同形式加以规范，做到流出方、流入方“双赢”。

4、进一步完善征地制度。征地制度问题不是一个单纯的土地问题，而是与失地农民的社会保障相联系的社会问题。可以考虑在原有保障失地农民利益“七条渠道”的基础上，从以下几方面着手进行完善：一是制定科学的补偿办法，让农民享受到土地征收、征用带来的利益升值，合理分配土地收益。二是实行有针对性的补偿安置和基本生活保障措施，做好不同年龄、不同收入、不同阶层失地农民的社会保障体系衔接工作。三是加大对被征地农民就业和再就业培训力度，通过多层次、多形式的职业培训，妥善解决失地农民的再就业问题，消除农民离土的后顾之忧。二00八年十一月二十八日