大学招生考试制度改革调研报告

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一、调研背景、目的及意义教育是决定中华民族兴衰的千年大计，是关系中国长期持续发展的最重要的国家利益，是宪法要求政府切实履行的基本义务，而受教育机会也是宪法保障公民平等享有的基本权利。近年来，中国教育在不少方面取得突破，基本实现了免费义务教育目标，并完成了高等教育从精英化向大众化的历史性跨越。然而，正如温x宝总理今年9月在北京市第35中学听课后指出，中国教育“还不适应经济社会发展的要求，不适应国家对人才培养的要求”。

[1] 以高等教育为例，中国大学普遍实行的招生指标制度就是计划经济遗留下来的产物。改革开放之后，虽然中国在许多领域开始推行市场经济，但是高等教育的计划体制不仅没有缓解，而且近年来在某些方面还有所加剧。分省招生指标制度造成大学生源的地方化和录取标准的严重不公，损害了广大地区的考生接受高等教育的平等权利，使大学不能得天下之英才而教之，使中小学不可能推行真正的素质教育，使个人得不到正常的德性和智力发展，使国家得不到适合政治、经济、社会与法治建设的人才。

大学本科是青年成长的关键阶段，大学招生和考试制度对国家人才培养发挥至关重要的作用。对于大学教育，招生与考试制度决定了大学可以招收和培养什么样的学生，学生可以接受什么质量的大学教育并成为什么样的人才；对于基础教育，招生考试更是发挥着“指挥棒”作用，引导全国每年千万考生乃至每一个中小学生的学习方向。招考制度改革事关中国每一个青少年的受教育机会和国家长远发展的潜力，理应成为国家制定教育改革和发展规划纲要的重中之重。

由于高校招生改革是一项“牵一发而动全身”的社会系统工程，改革成功的基本前提是系统分析中国高校招生考试制度存在的特殊问题，并正确认识高等教育发展的普遍规律。本着有利于公民受教育机会平等和国家教育发展的原则，北京大学宪法与行政法研究中心和美国华盛顿大学、厦门大学、山东大学、郑州大学、南京大学、杭州师范大学、华东政法大学、中国政法大学、中央民族大学、清华大学等多所研究机构合作，对国内外大学招生与考试制度进行了比较研究和问卷调查。

经过一年多的深入调研，初步形成了此调研报告，供教育部在起草和完善《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）过程中参考。

二、调研主要内容

（一）中国高校招生存在的普遍问题要在全国范围内振兴教育，必须实现教育资源和受教育机会在地区之间的公平分配。然而，目前全国不同地区的教育资源分布仍然极为不均衡，城乡差距尤其显著。在高等教育领域，广大农村没有一所大学，几乎所有全国知名学府都集中在北京、上海等大城市。

更严重的是，部属重点院校对本地考生保留了远超过考生人数比例的招生指标，形成了严重的大学招生地方化，产生了一系列值得警惕的社会后果。

1、违背宪法原则，剥夺平等机会高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民。宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等”；第46条明确规定：“公民有受教育的权利”。这表明公民接受高等教育的权利应受到国家的平等保护，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。

然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。众所周知，北京大学不是北京的北大，而是全中国的北大，但是北京考生考取北大的机会却要比山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍；而上海、江苏、浙江、武汉等地的招生地方化甚至远比北京大学严重，诸如复旦、浙大、武大、南大等国家重点支持的“985大学”在本地录取考生达到招生总量的百分之三四十，有的甚至高达50%。

虽然目前已有16个省市实行“自主命题”，不同省份的高考成绩失去可比性，高考丧失了统一衡量标准的功能，招生指标体制的地域歧视也变得不那么明显，但是地域歧视的实质并没有改变。只要看看各大大学的招生指标分配，就会发现在所在省市自主命题前后没有实质差别，因而同一所大学对全国各地考生设置的录取门槛实际上和以前一样不平等。“自主命题”不仅不可能改变大学招生地方化的事实，而且恶化了招生地域歧视的性质；如果说统一高考时代仅限于录取分数的不平等，那么现在则已经失去了统一的衡量标准。

事实上，目前的大学招生指标体制不仅保护本地考生、歧视外地考生，而且对于外地考生群体也显示出严重的差别对待。2009年，北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人，在上海投放的指标为4.8人，但是在山东与河南投放的指标却只有1人，在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人，导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。[2] 同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人，在北京投放的指标为4.2人，而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4，不同省市的单位招生指标同样相差巨大。

如此显著的差别待遇不仅侵犯了不同省市考生的平等录取机会，而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性，为大学招生腐b和幕后交易提供了温床，对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍。

2、加剧“高考移民”，恶化资源分配除了歧视广大考生的平等权利，高校招生地方化的一个直接但经常被忽视的后果是加剧中国社会的资源配置失衡。在计划经济时代，国家重点扶持城市工业发展，形成了高度集中的资源分布格局，北京、上海等大城市成为经济、政治、文化、教育全方位发达的中心，内地尤其是广大农村则成为全方位资源匮乏、贫困落后的地方。

虽然中国在许多方面都打破了计划经济的桎梏，但是计划经济时代形成的资源配置失衡格局仍然在起作用，而作为计划经济残余的高校招生地方化和现有的失衡格局相结合，形成了恶性循环、积重难返的困境。历年来，京、沪等各大城市形成了高度集中的教育资源优势，而这些省市所在的全国知名学府为本地考生降低录取标准，极大增加了这些省市对人才和资源的吸引力，进一步加剧了国家资源分配失衡的趋势。

高校招生地方化造成的一个独特现象是“高考移民”。大学对各省分配的不同招生指标造成不同的录取标准，从而自然产生了考生家庭从高标准地区向低标准地区“移民”的理性驱动。目前人们普遍关注每年招生过程中发生的“高考移民”现象，尤其是海南、陕西等录取标准得到优惠的边远省份。其实最大的“移民”对象显然还是北京、上海这些教育资源集中而本地照顾严重的省市，只不过这些省市对“移民”控制很严、要求很高，只有高学位、高职位或高投资的“人才”才可能获得在当地落户的指标，从而使他们的子女享受当地基础教育和高等教育的优势。

但是这种貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小学“移民”的门槛而已，而不可能消除“移民”现象的根源。各行各业的大量精英为了给子女争取优质高等教育的机会，不安心留在当地发展，想方设法、不择手段到京、沪等大城市工作，使这些地方的人才、物资、财富更加集中，使其它地区的各方面资源更加匮乏。

3、阻碍人才流动，扩大城乡差别大学招生的地方保护主义直接阻碍了全国范围内的人才流动，并进一步扩大城乡差别。

大学招生地方化本身即意味着当地考生占了大学相当部分的名额，他们毕业后大部分又留在当地工作，不仅不利于人才流动，而且极大了增加当地的就业压力。如今京、沪等地的绝大多数大学毕业生或研究生都选择在大学所在地就业，一方面造成这些大城市的毕业生就业压力极大，另一方面造成广大急需人才的地区却人才极度匮乏。这两种看似矛盾的现象之所以并行不悖地共存于同一个国家，无非是因为计划体制长期造成的地区差异，而保护地方考生的招生指标制度无疑是维持地方差异的一个重要因素。

奇怪的是，不少大学竟以毕业生留在本地工作的现象作为招生地方化的理由，而不知道这种意识恰恰是地方保护主义的体现。从国家层次上考虑，中国社会和经济的均衡发展取决于是否能从制度上保证人才在全国范围的自由流动，而大学招生地方化显然是人才流动的障碍。人才流动不自由的受害者首先是农村。长期以来，在城乡二元体制下，广大农村已经成为没有人愿意留驻的全方位落后的地方。

虽然中央近年来加大了对农村的政策倾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撑，人才和资源从农村流向城市的趋势并没有从根本上得到扭转。大学招生地方化进一步扩大了原有的城乡差别，重点大学的农村学生比例连年滑坡。这种现象是十分自然的，因为诸如山东、河南等农业比重大的省份考生基数也相当大，因而往往成为京、沪等地大学招生的歧视对象，农业为主的省份得到的招生指标远低于其考生数量占全国总量的比例。

再加上农村地区基础教育不发达，农村考生在高考面前本来就处于劣势。如果不从根本上改变招生指标制度，任由大学招生地方化发展下去，必然进一步扩大城乡和地区差别。

4、增加高考压力，阻碍素质教育在大学招生过程受歧视的农业地区往往考生人数多，而地方高等教育资源不足，因而即便采取地方保护主义措施，仍然不足以满足当地的入学需求，造成高等教育资源的供需严重失衡，当地考生的高考压力巨大。

在山东、河南等考生大省，高中学生起早贪黑、夜以继日地拼命复习，放弃了文体课和节假日休息时间，影响了正常的身心和智力发展，应试教育现象极为严重。面临如此巨大的竞争压力，任何素质教育措施都无济于事。事实上，即便北京、上海等大城市推行素质教育，而“素质教育”也正是这些大城市所在大学实行招生地方保护主义的借口之一，但是实际上依然是应试教育盛行，孩子们和家长们在各种辅导班、补习班、奥数班之间疲于奔命。

分省命题和招生地方化不仅没有兑现素质教育的承诺，反而加剧了针对考生大省（往往也是农业大省）的歧视，至少使这些省份的应试竞争达到白热化程度。更不用说，大学招生地方化直接造成教育资源的错误配置，使最好的学生得不到最好的教育，使师资和研究实力最强的大学失去了培养顶尖学生的机会，进而降低大学教育质量并浪费国家教育资源。

5、引发公众不满，影响社会和谐目前，高考招生歧视引发的地区利益冲突已经成为社会不和谐的重要缘由。

大学招生的地方保护主义侵犯了全国大多数地区的考生利益，理所当然引起了社会的普遍不满。在今年3月“2会”期间，北京大学宪法与行政法研究中心和腾讯网联合举办了针对大学招生制度的网络民意调查，结果显示高达3/4的网友认为现有的大学招生政策对全国各地的考生不公平，同样比例的网友认为部属大学按省份投放招生名额的做法不公平。对于某些大学以“学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等作为向不同省份分配录取名额的理由，3/4的网友表示不能接受，其中高达46%的网友强烈表示“完全不能接受”。

[3] 由此可见，大学招生制度已经成为中国社会的众矢之的，不仅引起了许多网民的不满，而且也容易激化不同地区的矛盾。为了保障各地考生接受高等教育的平等权利、遏制普遍盛行的大学招生歧视、促进整个国家的人才培养和自由流动、构建和谐社会秩序，中国大学招生和考试制度改革已经到了刻不容缓的地步。但在提出针对中国现状的改革方案之前，有必要适当参照和借鉴其它主要国家的相关经验。

高等教育和招生考试存在一定的普适规律，任何国家的教育制度都应该符合各国实践证明行之有效的规律。如果中国大学的招生指标制度偏离了世界主要国家的招生考试模式，那么这种制度的合理性和正当性就更值得怀疑了，而世界各国的主流模式也为中国招考制度的改革方向提供了有益的启示。

（二）世界主要国家的经验及其对中国的启示为了借鉴和比较世界主要国家，我们调查了英国、美国、澳大利亚、瑞士、德国、法国、印度、日本等国的招生考试制度，不同国家具有大同小异的高等教育体系。

简言之，可以根据大学的性质将世界各国的大学分为三类：国立大学、地方公立大学和私立大学。国立大学类似于中国的“部属大学”，由中央政府设立并主要依靠中央财政维持；地方公立大学则是由州、省或其它层次的地方政府设立，主要依靠地方财政维持；[4] 私立大学相当于国内的“民办院校”，由私人创办并主要依靠学费、私人捐赠等民间资源维持。纵观世界主要国家的大学招生制度，不难发现以下普遍规律：一是根据宪法或法律规定，国立大学有义务对来自不同地区的考生一视同仁，对本地和外地考生在原则上采取平等的录取标准；二是地方公立大学可以照顾当地考生，对本地和外地考生实行不同的录取标准，但是如以下德国宪法判例显示，即便地方公立大学对当地考生的照顾在有些国家也存在宪法上的限度；三是私立大学一般遵循因材施教、择优录取的原则，没有义务也没有动力对本地考生给予任何特殊照顾。

对不同国家的比较研究得出的结论是高度一致的：除了某些国家的地方院校之外，所有这些国家的大学招生政策都没有地方保护主义，更没有设置地区指标制度。