国企改制中资产流失状况调研报告

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国有企业改革，其核心是产权制度的改革，是全民所有财产的再组合、再分配，涉及全体公民的切身利益。当前，广大人民群众对企业改制过程中出现的一些经济性的犯罪现象极为关注，担心一些不法分子趁企业改制之机捞一把，担心国家资产流失，担心改制工作不规范，国家资产流失。许多不法分子将企业改制当做自己致富的一次重大“机遇”,利用改革从不成熟走向成熟的过程中必然会产生的“空隙”，贪婪地掠取国有资产。企业改制过程中出现的不正之风和腐朽行为，败坏了改革的声誉，影响到企业改制工作的顺利进行，应当引起各级领导和有关部门的高度重视。国有资产有多种存在形式，至少可以有三种：一种是国有企业的资产或国有控股参股公司的股份；二是政府持有的现金；三是公共设施等公共财富。国有资本从一些企业中退出，收回现金或投入到基础设施建设中去，是价值形态的改变。但是，在此过程中因为其他原因出现非等价交换，就会造成国有资产的流失。

一、在对流失资产性质的分析上，既要看到有形资产、物质性资产的流失，也要高度重视无形资产和其他财产性权利。改制过程中国有资产的流失，首先就是物质性资产的流失，涉及了国有资产的所有权、使用权、收益权、处分权等方面，具体来说，有以下几种表现和转化的形式：1公款帐外高息转存。有的企业尤其是建筑企业驻外机构的经理、财务人员等,相互勾结,截流巨额建设资金存入违规高息揽存的商业银行，从中谋取差额，这是对国有资产使用权的侵犯。而一旦涉及企业转制，犯罪嫌疑人为了逃避法律的制裁,销毁或者隐匿有关帐目，使主管单位无法理清帐目、确定对外债权, 使对于国有资产使用权的侵犯，进而成为对所有权的侵犯，给国有资产带来了极大的风险。

2、巨额资金帐外流动，违规帐外经营。国有企业改制为国有参股的股份有限公司后,设有董事会，行使对企业经营管理中重大问题决策的权力。但是一些公司的董事会形同虚设,成了董事长的“一言堂”,重大投资决策由董事长一人决定,其他董事会成员则变成了摆设，企业负责人将亲属或亲信安插在公司的财务、办公室等重要部门,直接接受自己的指令，越过董事会和正规财务帐目大搞帐外投资，有的达上亿元,风险非常巨大，帐外经营人不知鬼不觉,一旦损失，则全部归责与国有股或至少由国有、非国有股共同分担，一旦盈利，则为个人或者小集体侵吞国有资产、从中谋取非法利益提供了便利条件。其次，更应当注意的是无形资产和财产性权利的损失，这种流失较之物质性资产流失更隐蔽。

1、无偿对外提供国企专有技术。有的国有企业负责人没有经过单位同意,偷偷将本企业的专有技术提供给私营企业，派技术人员无偿提供培训、调试服务。这种做法一方面造成国企专有技术无形资产的流失，另一方面也给本企业带来竞争压力,造成产品市场占有份额的萎缩。这种行为往往不引人注目,又没有会计记载可查。时间一长,企业负责人将提供技术、资金算作个人在私营企业的投资入股,从中分取红利。而在转制过程中，又反过来引进该私营企业参股、控股，个人则完成从对国有无形资产的占有到对国有资本的侵吞。

2、“老字号”等无形资产的流失。有些国有企业在转制过程中，注重对资产负债等账面资产价值的评估、转让，而对“老字号”、信誉、商标使用权等，不作计价或仅以很低的价格入股。很多老字号企业，因为传统机制的束缚，人员包袱重、经营方式不正确等原因而导致了经营状况欠佳、大量负债的情况，以很低的价格转让，甚至出现所谓“零资产”转让，完全不考虑几十年、上百年历史沉积的“金字招牌”本身就附有巨大的无形资产价值。

3、一些原有体制下相对垄断性行业的企业在转制过程中，各种生产许可证、销售许可证、货物进出口权等作为一种财产性权利，没有能够在国企转让中得到价值体现，也是国有资产流失的一种形式。任何国家为保证经济健康发展和社会的稳定，需要对经济进行管制和调控。国家通过掌握和选择性地分配这些资源来引导企业和个人的行为。我国长期受计划经济的影响，国家对经济和社会生活的渗透程度很高，与此相对应的是该类和财产收益密切相关的各种权利非常广泛，包括专营物资、进出口许可证、各类生产销售许可证等。原有国有企业正是掌握大量的这一类资产性权利的主体。在国有资产退出国企经营过程中，国企的该部分的价值没有得到正确体现。金坛市医药总公司改制就是一个值得注意的个案（已经由检察机关查处）——该公司年盈利数百万元，本身的净资产为1347.16万元，在改制过程中被缩水1044.16万元，以303万元出售给原企业可数领导。改制结束后，有上海商人愿出8000万元高价买下而遭断然拒绝。如此高额差价正是因为该企业拥有多种药品的许可证和销售许可证，拥有了别人无法相比的垄断性竞争权，也反映了原国有企业财产性权利的价值没有得到正确体现，国有资产在转制过程中大量流失。

二、在对国有资产流失原因的分析，既要看到不法分子所采取的各种违法犯罪手段，也要看到一些政策认识、执行问题上的偏差、导致国有资产评估转让价大大低于实际价值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。转制过程中，国有资产的流失，一个最重要的问题就是在完成从国有企业的资产、股份的形态向政府所持现金、社会公共财富的形态的转变过程中，因为各种原因使资产受到低估，无法借助一个公平的尺度完成等值的交换。究其原因，主要原因是不法分子采取各种违法犯罪手段，千方百计压低对国有资产的评估价，以期在出资入股时大大获利，运用各种会计手法调整帐目，使净资产被非法低估。典型手段主要有：

1、应收帐款做成“坏帐”，压低企业的净资产值。包括在企业改制前，蓄意将“应收账款”做成“坏账”，再从债务人处回收予以私吞；在资产评估时，将“应收账款”做成坏账，压低企业净资产值，企业改制开始后再贪腐回收“应收账款”。

2、虚设应付帐款，再以虚开的发票报销冲帐，提取现金，贪腐公款。以购买原材料为名，虚开的增值税专用发票报销冲账，再全部提取现金私吞。

3、隐匿、转移财产，逃避审计，压低净资产值。有些企业为避开改制评估基准日，躲避评估，先将企业货款转移到其他公司账上，做成“其他应付款”，冲平“其他应付款”科目，评估后再转回公司账上，作产品销售处理。另一方面，如果经济体制改革部门，国有资产管理部门或财政部门等，对国有企业改制过程中资产流失问题认识不到位、制定政策偏差、宽松，和出现违反经济规律的做法、措施，都有可能造成国企资产受到低估。

1、资产评估的随意性和资产评估方法的不合理，使国有股份比例降低或国家应得的收益减少，如以国有资产未按重置价格折股，未计算其增值部分，只是按帐面原值折股。按规定，国有资产应按资产重置价格折股，但很多企业在改制过程中却仍按原帐面价值折股，造成国有资产流失与国有股比重的不合理降低。国有资产按重置价格评估增值后，应将增值部分计入国家股，但很多企业却将其计入资本公积金，作为全体股东共同享有的资产，造成国资流失与国有股比重的不合理降低。

2、企业负责人、上级主管部门负责人认识不到位，在改制工作中盲目求进度，工作不细，主观上怕评估高了“卖不掉”，有意低估或制定过份优惠的政策，比如，对于一次性交款优惠折扣、内部职工购买的优惠折扣过高，这样三优一惠，使本来评估得很低的企业资产更是所剩无几。

3、国有资本的转让，本质上讲也是一种商品的交易，如果违反经济规律，办事模糊了亏损企业与盈利企业，劣势行业和优势行业，夕阳产业和朝阳产业之间的差异，人为搞一刀切的优惠政策和估价方法，必然也会对优秀的、盈利能力强的国在转制过程中造成巨大的损害。还有，部分法院民事案件审判中对证据审查和运用法律的简单化、随意性会给国有资产的流失披上“合法化”的外衣。人民法院指挥民事诉讼程序推进的全部过程，决定民事诉讼案件结果的形式与内容。部分人民法院在民事审判中如果简单按照《民法通则》或《合同法》，而不考虑《审计法》等相关法律法规规定，则会给一些利用合同危害国家利益的行为披上合法化的外衣。审计机关在对转制企业审计过程中，往往会连带发现一些问题，比如对于转制前国企投资项目的基本建设中，项目双方利用合同高估冒算、串通作弊，危害国家利益等问题。审计部门一但发现，下达追款的审计决定书，则会引起施工方与建设方（国企）的诉讼。根据《中华人民共和国审计法》，审计机关负有对与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支情况进行审计监督的职责。如果经审计发现与国家建设项目有关的单位利用合同危害国家利益的行为，审计机关有权依法予以处罚。《合同法》也明确规定对利用合同危害国家利益、社会公共利益的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但法院往往将视线转移到合同纠纷上，在一些案例中，法院无视审计机关维护国家利益、具有行政处罚权的特殊性和权威性，轻率地作出判决。这样就给项目双方串通起来侵占国有资产留下了缺口，使双方恶意串通掘取国有资产的行为披上合法外衣。

三、从国有资产流失的时间上分析，最主要的是在近期产权重大变更，国有持股比例大大降低甚至退出的时间手段，同时也应当看到有的流失问题是在一个较长的时间内一点一滴住逐步累加所致。我国近期对国企改革统一思想，理清思路，明确了目标，在产权制度改革上下大力气，国有股份大比例降低或完全退出，这一阶段，正是不法分子企图非法占有国有资产的最后阶段，也是最高发时间阶段。但是国企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失问题也是在较长时间内一点一滴逐步累加，在近期暴露出来的，比如：

1、在国企、在合资、合营、股份试点改造（仍由国有控股）的开始阶段，国有股比例计算较随意，帐面上有多少算多少，忽略了或低估企业的土地、房产等；

2、有的国企在国有控股初期，将国家批准留给企业作为增加投资的部分以及税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等国有资产界定为企业产权或股东权益，少计国家股，造成在新增权益分配时，国家应得的收益减少。

3、有的国有企业由于种种原因，在原经营过程中，有多个相对保密的资金帐户，或小金库帐户；或有部分利润未入帐，这是一些违反财经纪律的做法。但是这部分“秘密”资金在转制过程中往往会首先被“联想”到隐匿审计、评估后非法占有，跨越从违法到犯罪的鸿沟。这些点滴积累的问题，在近期产权转让过程中不花大力气审计，兜底翻，一旦改制完成，很难再被提及和纠正；

四、对于故意造成国有资产流失，从中谋取利益的行为主体，最主要的是一些企业的经营者，同时也要看到一些主管部门、评估部门与企业经营者相互勾结串通，成为侵吞国资行为的主体。