如何统筹城乡与县域治理创新调研报告

[关于全市家庭农场发展情况的调研报告]家庭农场是现代农业发展的重要组织形式和主要推动力量，代表了今后现代农业的发展方向，为促进家庭农场这一农业新型经营主体快速健康发展，提升农业生产的专业化、集约化、标准化...+阅读

统筹城乡发展，是党中央、国务院站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握时代发展要求，做出的重大战略决策。湖北省地处中部欠发达地区，在城乡统筹发展中面临诸多挑战和机遇。经过改革开放30年的发展，湖北省总体进入了工业化快速推进和崛起的新阶段，重要战略支点建设进入加速推进新时期。，全省地区生产总值首次过万亿元，实现了经济发展的大跨越;，农民人均纯收入超过5000元，实现了生活水平大提高。但是，湖北省经济社会发展中的不协调、不平衡的问题仍然十分突出，尤其是城乡发展差距很大。，全省城乡居民收入比高达2.85：1。总的来看，农业基础仍然脆弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。因此，湖北全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村。只有推动城乡统筹发展、推进城乡一体化建设，跳出传统的就农业抓农业、就农村抓农村的思维定式，破除城乡分割的体制性障碍，促进城乡融合、资源共享、产业互补、市场互动、人力互促，才能最终形成城乡之间一体化发展新格局，实现城乡共同繁荣，达致全面建设小康社会的宏伟目标。在即将来临的十二五时期，城乡一体化对湖北省乃至全国的经济社会发展转型将产生全局性和深刻性影响作用，这一时期也是城乡结构变化从量变到质变的关键时期。湖北省作为中部省份和后发地区，将成为国家下一步推动城镇化发展战略的重要区域，这对于城乡统筹发展带来新机遇。

一、统筹城乡的鄂州经验，湖北省委、省政府在深刻分析国内外发展新形势的基础上，提出在鄂州开展统筹城乡促进城乡一体化的试点工作。目的是通过在鄂州先行先试，探索一条适合中部地区的以城带乡、以工促农的新路子，在全省起到示范带动作用。试点工作一年来，鄂州市城乡一体化发展试点工作取得了重要的阶段性成果。，鄂州实现地区生产总值同比增长15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般预算收入增长21.6%，居第4位;城镇居民人均可支配收入增长9.5%，居第2位;农民人均纯收入达到5718元，高出全省平均水平683元。基础设施建设得到加强，农民生产生活条件明显改善，城乡环境明显改观。总结鄂州市的试点经验，从县域治理的角度看，主要包括以下几个方面的内容：⒈统筹城乡发展规划，实现全域规划新格局。全市按照1311四位一体的城乡空间格局(1个主城区、3个新城区、10个特色镇、106个中心村)，构建现代化、网络型的市、区、镇、村建设体系，构筑起城乡互动发展、整体推进的空间发展形态。⒉统筹城乡基层单元，构建一体化治理新体系。鄂州市把推进农村新社区建设作为城乡一体化工作的突破口，将全市320个村归并为106个中心村(这个比例基本上是3：1)，探索出迁村腾地建新村、项目拆迁建新村、依托集镇建新村、城中村改造建新村、产业培育建新村、规划引导建新村、环境整治建新村等6种新村建设模式。目前开工建设的就有16个新村。这些新村按照五统一的要求建设，即统一规划设计、统一建筑风格、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务，每个新村设立了1+8服务中心(1个文化广场，8个工作室：村党支部、村委会、农业发展公司、警务及民事调解工作室、卫生服务站、便民服务站、培训中心、农家超市)，较好地解决了节约用地、建房成本、资金来源、规划执行等方面的问题。这些模式顺应了城镇化的发展趋势，最大限度地节约了社会资源成本。⒊统筹城乡产业发展，形成城乡互促发展新布局。鄂州市按照城乡产业发展一体化布局要求，推动城区企业向农村延伸，形成城乡产业相互融合，三次产业互动发展的新格局。在工业发展上，充分挖掘优势，打造产业集群，生物医药、电子信息、冶金能源、建材、模具材料、纺织服装等工业产业集群初具规模。在农业发展上，着力培育农业优势产业，壮大龙头企业，重点发展水产、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱产业。大力发展农业产业化经营，不断提高农业组织化程度。着力开发农业多种功能，休闲农业、旅游农业、设施农业等现代农业加快推进。在推动现代服务业发展上，文化旅游、信息服务、现代物流、房地产开发等现代服务业水平不断提升，形成了一条符合当地实际、特色鲜明的城乡产业布局互融互补的路子。⒋统筹城乡基础设施建设，改进公共服务均等化新面貌。鄂州市把城乡基础设施建设和城乡公共事业均衡化作为改善民生的切入点，将农村基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享，基本上实现了路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网和供气网等五网建设城乡一体化。率先推行城镇职工医疗保险、城镇居民社会保障、新型农村合作医疗保险、医疗救助四网合一，实现了城乡低保一体化;建立了城乡畅通、信息互联的就业服务网络;不断培育市场流通主体，完善城乡流通体系，推进城乡要素流动。为了配合城乡统筹发展，鄂州市还通过抓盘活土地、抓招商引资、抓项目投资、抓民营资本投入，破解资金筹措的难题;整合项目，出台鼓励政策，破解迁村腾地的难题;大力推进一乡一业、区域发展，破解支柱产业培植的难题;运用市场机制，出台优惠政策吸引商家投资，破解项目招商的难题;推进工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，破解集中集约集群发展的难题;推进户籍制度、土地管理和使用、财政支农资金整合和建立多元化的投入机制、城乡公交联运、城乡供水体制、城乡教育、卫生、劳动就业、社会保障、行政管理体制等十个重点领域和关键环节的改革，破解体制机制方面的难题，初步建立起推进城乡一体化协调发展的长效机制。鄂州市在短短一年的时间里之所以能够取得可观的阶段性成果，与省委、省政府的大力支持分不开，与鄂州市委、市政府强力推进分不开，同时与鄂州市情的特殊性也是分不开的。鄂州市是一个比较特殊的地级市，它没有下辖的县(市)，管辖的范围较窄,实际上相当于一个工业化程度较高的县。很显然，鄂州经验对县域治理的创新，具有重要借鉴意义。它给我们的一条重要启示是，统筹城乡发展，不能不注重发挥县(市)的能动性和主体性。

二、统筹城乡发展关键在县xx总理在今年的政府工作报告中强调，要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设的良性互动。而要在城乡统筹发展中做好城镇化和新农村建设这两篇大文章，关键在县。首先，县是联结城乡的重要接点。在推进城镇化和新农村建设中，县一级政府是主要操作手，一切好的路线方针和具体的政策措施最终都必须依靠县级政府来贯彻、落实。而且，只有在县一级才有可能协调好城镇化和新农村建设两项工作。其次，县城和县域中心镇将是我国未来城镇化的重要增长点。一方面是我国大中城市已经有了很大发展，甚至有些大城市的发展达到了饱和状态或者渐趋扩展的临界点，不宜再增加人口了;另一方面，农村人口近些年又急剧向县城和中心镇聚集，许多外出打工农民赚钱后更愿意到县城和中心镇建房购房、安家落户。除了新农村建设以外，以县城和中心镇的发展为主要内容的新型城镇化无疑是县域经济的另一新的重要支点。以湖北省为例，改革开放以来，城镇化稳步发展，城镇化率达45.2%。但总的来看，湖北城镇化水平滞后于全国平均水平，滞后于工业化水平。从湖北省的实际情况来看，在未来一段时期内，全省人口分布格局将是：三分之一在大中城市、三分之一在小城镇、三分之一在农村。因此，促进人口向县城、重点镇聚集，是湖北省下一步城镇化发展的重点。对一个100万左右人口的中等县市，如果把县城人口发展到30万人左右;建设3-5个中心镇，每个达到8-10万人;建设一批能集聚-3000人的中心村，将大大完善湖北省城镇体系，加快推进湖北省城镇化进程。为此，在统筹城乡发展中，要尽早做好县城和县域中心镇的功能分区规划，提升城镇产业、资源和人口的聚集功能。同时，要不断深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。城镇化发展和新农村建设好比是县域经济发展的两翼，只有两者比翼齐飞，才能促进城镇化和新农村建设的良性互动，最终找到一条适合中国特殊国情的城乡一体化发展道路。既然统筹推进城镇化和新农村建设关键在县，那么，充分调动县级政府的积极性和能动性则是关键中的关键。如何调动县级政府的积极性和能动性呢?笔者认为至少要做到以下三点：一是让县级政府责权利相统一，成为一级有权有能的基层政府。除了要改革现有的财政体制，实行省管县财政体制以外，还要加快县级行政体制改革，在省县之间合理划分事权，赋予县级政府更多的权能，逐步废除市管县体制，最终形成中央、省(市、自治区)、县(市)三级的行政管理体系。二是进一步优化县级权力结构，合理配置公共资源，使县一级政府成为效能型政府。目前的县级权力结构仍然存在党政分工重叠、部门机构架床叠屋和人浮于事等问题，遇事则相互推诿，遇矛盾则绕着走，严重限制着县级政府的权力运作效能。与此同时，又由于部门林立、机构分立，中央和省级政府不断加大对农村投入的各种公共资源因为得不到合理配置，而发挥不了应有的效益。三是健全民众民主参与机制，把县级政府建成能及时回应广大群众需求的服务型政府。通过健全民众民主参与机制，让民众的意见和需求能够及时被县级政府所吸纳，并及时转换为为民所需的公共服务项目;通过健全民众民主参与机制，让民众也能有效地参与到当地政府的民主决策和民主管理中来，发挥民主监督的作用，让公共权力在阳光下运行，不偏离公共利益的轨道;通过健全民众民主参与机制，使民众在包括权威资源在内的关键性公共资源的分配或配置上真正享有知情权、话语权，让公共资源服务于公众利益、增进公民福利。县，不仅是我国城乡统筹发展的重要接点，而且是国家与乡村社会的重要沟通中介，只有抓好县这个关键，才能最终破解中国式三农难题!

三、适应城乡一体化发展需要，大力推进县域治理创新在统筹城乡发展中，除了要统筹城乡规划、统筹城乡建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务等物质层面的一体化建设和发展以外，笔者认为，更为重要是要构建与之相适应的城乡一体化县域治理体制。不在统筹城乡体制上进行根本性创新，很难真正推进城乡一体化发展。从鄂州经验看，当前要在以下几个方面加大体制创新力度：

(一)以社区自治为基础，在构建社会治理单元中创新。统筹城乡发展，实现城乡一体化发展，必须建设城乡一体化的社会治理单元。这个新的基本社会单元，应该是社区。我国城镇已经建立了以社区为基本单位的治理体系。党在xx届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，完全合乎统筹城乡发展的要求。只有建立城乡一体的基层治理单元，才能真正破除既有的城乡行政和社会治理的二元结构。鄂州以农村新社区建设为突破口的做法值得借鉴。鄂州通过前述多种模式建成了近城、近镇、近交通或流通枢纽的众多农户新的聚集区，即农村新社区。这类社区实践上已经与城镇联为一体。是农民变市民的主要载体。鄂州以农村新社区为基础，以方便居民民主自治为目的，大力推进社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。鄂州恒大新社区就是依托产业发展起来的新社区，周边四个行政村各有一部分农村住户迁到新社区，主要靠民营企业的贡献，为居民提供了有效的公益性服务，对周边农户产生了巨大的吸引力，越来越多的农户自愿加入新社区，为探索农民自费变市民之路积累了宝贵经验。农村新社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村新社区建设的成败。农村新社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。建设农村新社区是城镇化与新农村建设紧密结合的一个重要载体。要注意整合周边落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用;改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业;政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村新社区建设为新农村建设的综合性平台。更重要的是，将农村新社区建设为居民自治的基础性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。农村新社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由3～5名本社区居民组成，理事会设1名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。新社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。在农村新社区建设初期，要正确处理好新社区与行政村的关系，特别是处理好村党支部、村委会与农村新社区理事会的关系。农村新社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作;对于农村新社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村新社区理事会的自主权，不得随意干预;村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村新社区、以及农村新社区之间的关系上来。等到新社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。

(二)以乡镇官民合作为主旨，在重构乡镇权力结构中创新。