深化体制机制改革、加大源头治腐力度的调研报告

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当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，从目前我国社会腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻“三个代

表”重要思想和党的十六大精神，加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、当前党风廉政和反腐败体制、制度的特点及存在的问题。

（一）特点：

1、在实践中探索并形成了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。各级党政领导责任意识增强，纪检监察部门组织协调力度加大，部门各负其责得到逐步落实。

2、严格实行党风廉政建设责任制，明确领导责任，按照“谁主管，谁负责”的原则，严格实行责任追究，强化了各级领导干部反腐败的政治责任。

3、各地都建立了特邀监察员、党风监督员、行风监督员等制度，通过信访、政务（厂务、村务）公开、行风评议、舆论监督等，扩大了人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，充分发挥了人民群众在反腐倡廉工作中的积极作用。

4、在加强监督方面推出了一些重要举措：一是建立和完善巡视制度；二是中央和国家机关派出纪检监察机构实行统一管理；三是领导干部述职述廉、诫勉谈话等制度得到较好落实；四是反腐倡廉法规制度建设取得新的进展，颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《行政机关公务员处分条例》和《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》，提高了依法依纪监督的水平。

（二）存在的问题

1、部分体制与现实不相适应。综合行政执法体制、财政管理体制、干部选拔任用和管理监督体制、司法体制等方面均存在于现实工作不相适应的问题。

2、部分制度与现实工作脱节。制度肯定是有的，监督也肯定是有的，关键是制度不落实，监督不到位。不落实、不到位，也就等于没有制度，没有监督。

3、制度落实不到位。中国反腐倡廉法规制度已有1200余件，党风廉政建设和反腐败工作初步实现了有法可依。但是，由于各种原因，仍存在一些法规制度落实不到位、没有发挥出应有效力的情况。中央党校法理学教授林在说：“一项制度即便在理论上非常完善，如果背后没有监督机制使其得以严格执行，那么这项制度就形同虚设。比如说，在财产申报制度下，任何不正常的收入都会使人产生怀疑。可是有一些官员明明收入非常高，年终报表时却填得非常少，这种年年虚报的情况始终没有得到有效遏制，这主要是因为财产申报的结果没有被公示，说明对制度的落实监督不足。”

二、分析和找准预防和治理腐败的源头工程，抓好源头，治理根本。

（一）从源头上预防和治理腐败要准确地认清腐败的源头。

腐败现象产生的原因极其复杂，产生腐败的源头也不是单一的。这就要求我们的工作和思维都要具有整体意识，既要全面剖析主观原因，又要分析其背后的客观原因，尤其是体制方面的原因，从而找出漏洞，加以弥补。

源头一：思想

人的行为是受人的思想支配的，有什么样的思想才会有什么样的行为。因此，产生腐败最基础、最重要的源头就是人的思想。大量的案例表明，一些干部之所以会走上腐败的路，往往是从思想上锐化变质开始的。人无贪欲不会贪。我们生活在改革开放和市场经济的环境里，各种思想文化互相激荡，各种利益诱惑明显增多，如果把握不住思想道德防线，很容易滑进腐败的泥坑。

源头二：权力

任何一种腐败活动都是围绕权力和财富展开的。腐败的实质就是滥用权力。不正之风和腐败现象的存在，就是权力在一定程度上失去控制的结果和表现。因此，产生腐败最根本的源头就是权力，抓住了权力这个根本就把握了预防和治理腐败的要害。

源头三：体制

长期以来，我国政治、经济、文化体制中存在的弊端是腐败现象得以产生的深层次原因，也是腐败分子赖以寄生的温床。因此，产生腐败的客观方面的源头是体制和机制上的漏洞。从反腐败斗争的具体实践看，许多腐败问题的产生，往往与体制性的原因直接相关，有的同过去长期实行的计划经济体制有关。

源头四：监督

腐败现象的滋生蔓延，原因很复杂，但最根本的是对权力缺乏监督或监督软弱无力。因此，产生腐败的另一个客观方面的源头是监督的软弱无力。对权力实行有效的监督，是遏制腐败最直接最有效的途径。无论在什么条件下，也无论权力拥有者如何贪婪，只要有严密而强有力的监督制约机制，就会使腐败现象得到遏制。

（二）从源头上预防和治理腐败的措施

针对产生腐败现象的根源，坚持党的“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的反腐方针，从源头上预防和治理腐败应做好以下几个方面的工作：

1、加强思想道德和法纪教育，筑牢抵御腐败的思想道德和法纪防线。

重视教育，注重道德教化，一直是反腐防腐的重要措

施。当前，要取得反腐倡廉教育的成效，必须以制度为载体，不断充实教育内容，创新教育形式，拓展教育渠道。首先，要大力推进反腐倡廉教育的制度化建设。要通过制定和完善制度，建立健全反腐倡廉教育的组织领导机制和协调机制，形成全党抓反腐倡廉教育的大格局。其次，要不断充实教育内容，要继续深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，使广大党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、利益观、荣誉观；要加强《宪法》和法律知识的教育与学习，增强广大党员干部的法律意识和依法治国、依法执政、依法行政的意识及能力；要加强现代科学技术和现代管理知识技术的教育与学习，增强领导干部领导发展的能力，增强为人民服务的本领。最后，要创新教育形式，拓展教育渠道。要在坚持传统的在学校等培训机构的口头教育、书本教育等灌输式教育的同时，积极通过其他的渠道和形式开展反腐倡廉教育。如开展红色旅游活动，到反腐倡廉警示教育基地参观，利用广播电视等媒体播放反腐倡廉影视剧，通过报刊和互联网揭批腐败现象和腐败分子，开展反腐倡廉典型人物事迹报告会等等。

2、深化改革，创新机制、体制，筑牢抵御腐败的制度防线。

从源头上预防和治理腐败的根本举措在于深化改革，必须通过深化改革，完善体制，创新机制，用科学的、系统的、可操作的法律法规、规章制度来约束权力、规范行政行为，堵塞漏洞，铲除产生腐败的土壤和条件。要通过加强廉政法建设，真正形成用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政。

构筑抵御腐败的制度防线，一是要建立科学的权力运行机制，使权力运作在正常的范围之内，防止滥用权力的发生。建立科学的权力运行机制，首先，要合理设置权力构成体系，防止权力过分集中和扩大权力行使范围。这一方面要求我们要逐步转变政府职能，要从微观管理转到宏观调控上来，充分发挥市场配置资源的作用，把部分经济职能交给社会中介组织。另一方面要求我们要建立权力制衡机制。要严格界定各项权力的权限，防止超越职权和滥用职权。要实行职权的合理分解，通过对权力结构的适当分解和合理调整优化，形成有效的互相制约机制，减少腐败赖以生存的空间。其次，要使权力运作公开透明。就是将权力运作的全过程，即决策过程、执行过程、执行结果等全部向权力行使对象公开。只有权力运作公开透明，人民群众才能更好地行使知情权、监督权。再次，要强化责任追究，增强权力行使者的权力责任意识。权力即是责任。强化责任追究制，不仅要追究行使该项权力当事人的责任，也要追究权力行使者领导必要的责任。只有这样才能有效防止权力滥用。二是要建立、完善法律法规和管理制度。首先，要建立和完善反腐倡廉方面的法律。要抓紧制定和颁布施行《反腐败法》、《监督法》、《举报法》等法律。其次，要建立和完善党内法规。要不断建立和完善党内规章制度。当前，我们党制定和颁布实施了《党内监督条例（试行）》和《党员纪律处分条例》，这两个条例是全党几十年来反腐倡廉理论和实践的集大成，我们要在实践中不断地完善，尤其是在操作的细则方面。

3、强化监督，不断形成预防和惩治腐败的合力。

要实行有效的监督，应该使监督主体具有权力性，使监督主体活动具有独立性，使监督手段具有强制性。没有权力保障的监督是无效的监督，强化监督的关键是明确监督主体并赋予监督者权力。我们应从以下几个方面强化监督机制的建设：一是强化党内监督。《党内监督条例（试行）》对强化党内监督的六个主体分别进行了规定并赋予了相应的权限，我们应遵照执行并不断完善。二是强化权力机关的监督。人民代表大会是我国的国家权力机关。在人民代表大会的权力中，监督权是最重要的一种，要充分发挥各级人民代表大会及其常委会对各级国家行政机关、审判机关和检察机关的法律监督和工作监督的作用。三是强化行政监督。要扩大监察机关的权限，完善行政监察管理体制，使其能相对独立行使监察权。四是强化经济监督。要加强财务监督制度，用法律制度保证财会监督人员的政治、经济地位不受监督对象的支配，依法独立行使经济监督权，抓好对本单位本部门执行财务制度情况的监督。五是强化民主监督。要充分发挥各民主党派的监督作用。六是强化群众监督。要明确便于对权力监督的重要内容和监督的方法，同时要依法保护群众的监督权，调动群众监督的积极性。七是强化舆论监督。要在坚持党性原则的前提下，给予新闻媒体以知情权、调查权、评论权、曝光权，使其成为制约腐败的锐利武器。我们要利用多种措施充分调动这七类监督主体的监督积极性，整合各方力量，强化整体监督效能，形成监督合力，逐步形成一套有效监督权力的监督机制。

三、对廉政建设和反腐败体制、制度的弊端的对策。

（一）以改革创新为突破口,深化源头治腐工程。

对体制的改革，纪检部门要全程参与重大事项、工程建设项目、国有资产处置、大宗物资采购等公开竞标活动的监督，职能部门效能监察工作全面推进，监督视野有效拓展，推动廉政监察工作进一步深化。

对职务消费的改革。当前职务“消费”数量惊人、成本高；支出随意性大、浪费严重；名目繁多、开支漏洞多；透明度不高、有效监督难。职务消费改革的思路是应当建立规范化、制度化的职务消费新体制，其中规范化是前提，制度化是保证。

加强行政预算管理,全面落实统收统支财务管理制度;完善招标投标程序与制度，杜绝暗箱操作;加速财务管理制度改革,增强和发挥财务监督效能;完善采购、使用与监督分离的大宗物资采购制度，改革采购方式,降低行政采购成本;深化政务公开、执法公开，改进公开方式，提高监督实效；完善社会监督体系，建立健全社会监督员制度；以执法规范化建设为抓手，促进公正文明执纪、执法；改进监督方式，增强监督效能。审计监督职能作用充分体现，领导干部任中审计、离任审计全面开展，有效监督制约机制逐年完善，防腐保廉、治本抓源工作进一步深化；把好选拔任用领导干部关口，建立公开选拔领导干部任用机制。

（二）保证民主集中制的有效贯彻,建立领导干部民主科学决策机制。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，是最重要的组织纪律和政治纪律，是实现党内民主、增强党的活力的重要形式．也是把领导干部行使权力置于上级党组织、所在领导班子和广大党员领导干部监督之下的重要监督机制。民主集中制是建立在民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度，它既是我们党的根本组织制度和领导制度，同时也是很重要的决策艺术和领导方法。其核心是贯彻执行党的群众路线、保证领导决策的科学性和民主性。

（三）加强党员干部的管理，完善行政效能监察工作，促进党风政风建设。要紧紧围绕社会主义法治理念的深刻内涵，结合纪检部门行政工作实际，按照公平正义、执纪为民、服务大局的原则，加强监督检查，完善行政效能监察工作，建设良好的政风行风。

（四）强化监督，形成合力。

1、突出重点，加强重点环节的监督。

加大对大宗物资采购、工程建设、房地产项目、国有资产处处置、执法管理活动、评优评先、领导干部任用等重点环节的监督力度，逐步建立并形成纪检监察部门全程介入监督的工作机制。

对执法执纪案件审批事项的监督。执法执纪监督制度体系更加完善，信访举报处理、日常案件办理、日常执法监察、社会监督等监督工作逐年规范，基本达到了制度化、规范化和常态化要求。

对采购环节的监督（建立采购员廉政承诺、市场考察制度、询价制度）。健全采购与使用分离的所内采购组织体系和制度，财务管理监督体系逐年完善，建立了财会中心、采购中心。政府采购制度得到全面落实，“收支两条线”的规定和国库集中支付制度得以全面实施，财务管理逐年规范。

对领导干部任用与考察监督、评优、评优监督。建立健全中层领导干部公开竞聘与任命相结合的选拔任用中层领导干部工作机制。

对“六条禁令”及“三个杜绝”情况的监督。探索建立日常工作的监督体制、机制、制度建设，切实加强干部监督工作；严格执行“双六条禁令”，维护干部队伍的良好形象；落实“三个杜绝”，促进文明执法。

2、拓宽领域，实现全方位的监督。继续深化执法公开、执纪公开、政务公开，发挥社会监督力量如聘请义务监督员，接受当地人大、政协的监督等。

总之，从源头上预防和治理腐败是党风廉政建设和反腐败斗争的治本之策，只有“断源”才能“截流”，我们只有在根源上查问题、寻办法，才能从根本上解决腐败问题，最终取得反腐败工作的胜利。