市人大对农村新型村级基层治理机制建设情况调研报告

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年初，**市委下发《关于构建新型村级治理机制的指导意见》，**市人大常委会对此十分关注，将农村新型村级治理机制建设，列入年度专题调研课题。10月份，常委会主任**带队到河西、河东两个片区，选择17个农村乡镇的17个村，采取一听、二问、三议、四走访的方式，对**市各村构

建新型村级治理机制以及新型村级治理机制运行半年多以来的实际效果进行调研。同时，通过发放调查表，对191个行政村，新型基层治理机制建设及运行情况，进行问卷调查，并在此基础上形成调研报告，为**市进一步健全和规范农村基层治理机制提供参考。

一、全市农村新型村级治理机制建立、运行概况

市委《指导意见》下发以后，各乡镇党委、政府高度重视，全市农村191个行政村，先后组建了村民民议事会、监事会。据统计，全市共选举产生村民议事会成员4963名，村民小组议事会成员12407名。村议事会成员中，党员2134名，占议事会成员总数的43%；村两委“四职干部”784名，占议事会成员总数的15.8%。监事会一般在村议事会成员中，选举非村组干部3至5人组成，由该村议事会成员中德高望重的老支书、老村长，担任监事会召集人（监事长）。目前，已有大部分村级组织，通过议事会来决定本村的重大事项，全市农村各村议事会，议决事项1295项，现已执行748件，其余正在执行中。总体来看，村民议事会制度在**市各农村乡镇已基本实现全覆盖，但发挥作用情况参差不齐。

根据现场了解的情况，可以得出一个结论：全市有20-30%的村级组织，村民议事会工作开展得比较好，达到或基本达到了《指导意见》关于建立村民议事会、监事会，发挥村民自治组织职能作用的目的。另外，有40%左右的村，议事会、监事会在村民自治中发挥的作用，还不够明显；有30%左右的村民议事会、监事会还流于形式，没有发挥其应有的作用。

通过进一步了解，又可以得出另一个结论：一是乡镇党委政府重视的地方，村民议事会发挥作用普遍较为明显；二是灾后统规统建、统规自建任务重的地方（议决事项多），村民议事会发挥作用也普遍比较明显；三是村两委战斗力强的地方，村民议事会发挥作用比较明显。

二、全市农村组建村民议事会、监事会主要模式

（一）村民议事会选举的主要方式。从调查的情况看，**市村民议事会的产生主要有两种方式。

一是分级选举制：分村组两级选举议事会成员，先由村民小组选举产生组议事会成员，再从组议事会成员中差额选举村民议事会成员，产生村议事会和监事会。大部分村采取了此种选举方式。其优点是，可以保证各组，作为利益单位，在议事会中的话语权、议事权，议事会在调整村内组间利益时，更容易得到认可。

二是直接选举制：采用“一户一票”的方式，从村民代表中，通过海选，直接选举村民议事会成员。此种组建方式，程序上更符合村民委员会组织法的规定。

（二）人员构成

一是村两委成员直接作为议事会成员，其他议事会成员由村民选举产生组建村民议事会。如，青城山镇、柳街镇和中兴镇的部分村组建的村民议事会，其村两委成员均全部进入村议事会。

二是村两委成员不直接作为议事会成员，而是与其他村民或村民代表一样，通过直接选举或分级选举方式进入村民议事会。此种做法在全市村民议事会的组建中较普遍。

三是党员占议事会成员的比例，超过了40%。

综上所述可以看出，《指导意见》虽然仅对议事长身份做了具体规定，但选举结果表明：

1、村民对两委成员是否进入议事会有不同看法；

2、农村党员在议事会中达到了一定比例，说明基层党组织在基层治理中发挥的重要作用，得到了群众的认可。

（三）议事方式

一是自上而下的议事方式。即先由村两委结合本村实际，提出待定事项，再由村民议事会对待定事项进行议定或表决。调查反映采用此种方式议事的村较少。

二是自下而上的议事方式。即先逐户征求群众意见，收集归纳整理后，交议事会议定。调查反映，采用此种方式议事的村占绝大多数。以翠月湖镇清江村为例，其具体操作方式是：第一步向全体村民就涉及全村公共管理社会服务事宜，发放问卷调查，共发放问卷500余份，收集意见230余条；第二步对收集意见进行归纳梳理，230余条意见归纳为63条，向村民公示；第三步召开村民议事会，对63条意见逐一讨论，拟定执行方案和先后顺序。截止目前，63条意见中，村级组织能够直接办理的已办结24条，剩余部分正在办理；部分不属于村级组织能直接办理的，已上报乡镇党委政府。

（四）议定事项的决定方式

一是少数服从多数原则。即议事会应到人数过半数或应到人数80%以上通过，形成决定。参与调查的绝大部分村民议事会，决定议定事项采用该原则。其优点，首先是与《村民委员会组织法》规定的决定原则一致；其次在突出公平的基础上有效地兼顾了效率。缺点是，一旦议定事项不能满足少数人的利益诉求，对该部分村民的执行难度较大。

二是一致通过原则。即议事会成员对议定事项一致同意，方可形成决定。参与调查的17个村级组织中，仅有紫坪镇黎明村、龙池镇光荣村，采取此种方式。其优点，首先是最大限度地保证了议定事项的公平性；其次一旦形成决定易于执行。其缺点是

，效率低且容易出现议定事项久拖不决的现象。例如，龙池镇光荣村，该村有1000多万的土地款分配事宜，议事会讨论了四次，因无法达成一致意见，至今仍未形成分配方案。

三是表决方式——票决。这是绝大部分村民议事会，对议定事项形成决定采取的表决方式。（在对表决方式的讨论中，议事长表示，所有议事会成员均不赞成举手表决。）也有少部分村民议事会对议定事项，采取签字表决的方式进行。

三、乡镇、村两委、群众对议事会制度的看法

（一）乡镇的看法：

约三分之二以上的乡镇认为，推行议事会制度很有必要，有利于解决当前村民自治组织自治能力弱，村干部与村民之间，干群矛盾突出的问题。同时，为更加有效地解决当前农村产权制度改革、土地整理、统规统建、统规自建，农村公共服务和社会管理中，涉及村民利益调整，村组利益合理分配等问题，提供了一条行之有效的途径。

不到三分之一的乡镇认为，议事会制度只是一种管理村组事务的形式，目前，村上的组织太多，设立议事会必要性不大。只要村组班子搭建得好、战斗力强，照样能把工作推进好。

（二）村干部看法：

民主是一把钥匙，用好了，能开启家庭和睦的大门；

民主是一潭清水，你把它搅转了，能化解很多矛盾；

民主是一种武器，用好了它不但能保护你自己，还能帮助你克服重重困难。

这是青城山镇赤诚村支部书记、市十六届人大代表刘菱锋，在谈到村民议事会在村民自治组织中的作用时谈的体会。

绝大部分村组干部认为：议事会定的事情比村两委定的事情要稳当（群众认可度高，执行阻力小），议事会决定的事情后患比较少。议事会在加强基层民主、增进干群关系中，发挥了桥梁和纽带的重要作用。同时，大部分村干部也谈到，成立议事会以后，对村两委如何有效地开展工作，提出了创新要求。

仍有少数村干部认为：成立议事会削弱了村两委的职权，担心村委的议案通不过，担心由于大权旁落，对村干部的工作积极性会有影响。

（三）群众的看法：

在成立议事会时，群众认为这只是一种形式。但经过议事会开展工作，决定了一些事项后，群众认识到，村民议事会是他们发挥主体作用的有效平台，激发了他们参与村级事务的积极性，群众对议事会组成人员以及议事会决定事项的认可度普遍较高。

参加调研的一些村干部甚至打比方说：同一件事，通过村委会或议事会决定，可能是同一结果，但大多数群众对议事会决定的认可度要高于对村委会决定的认可度。

综上所述我们认为，全市农村新型村级治理机制半年多的实践证明：首先，她符合**市全面推进新农村建设，实行农村产权制度改革，实现统筹城乡、科学重建的实际。其次，她为农村群众参与自治决策，表达利益诉求，搭建了一个制度平台。第三，她在现行法律框架范围内，有效解决了群众参与自治决策的常态化问题，因而得到群众的广泛拥护。

四、新型农村基层治理机制实施半年多来，值得总结的经验

（一）对村民自治中群众通过议事会决定自治事务的首创精神，应当得到各级党委政府的肯定和尊重

向峨乡鹿池村，通过村民议事会议定，该村村民集中居住点由全体村民，通过投工投劳的方式，解决集中居住点卫生、治安等物管问题，并付诸实施。根据各个方面的意见反馈，目前该处农民集中居住点，社会治安和环境卫生状况均好于预期（群众迁入半年多来未发生过一起治安案件）。群众对自治模式满意度高，邻里关系和睦。过去让村干部头疼的赡养老人问题，在邻里监督和村民舆论监督下得到有效解决。其做法和经验，建议有关部门及时予以总结推广，并建议在全市制定农村集中居住和城区受灾群众集中安置小区管理规范时，将鹿池模式作为物业管理的一种模式予以考虑。

（二）群众通过议事会解决涉及群众利益分配、利益调整等疑难问题的方式方法，以及由此形成的带普遍性的经验，应当及时总结推广

1、通过议事会确定农村低保户问题：如，蒲阳镇南乡村。村民议事会成立后，该村有14户向村委会提出确定低保的申请。经议事会根据低保标准逐一审查后认为，其中仅6户符合低保标准予以确认，并将结果向全村公示，公示后未被确认的8户既没有到村委会闹事，更没有到有关部门或市、乡两级政府上访。再如，翠月湖镇清江村，该村原有低保户38户，现经议事会审查，已取缔了10户，也未出现申请人不服，或闹事或上访的现象。

2、通过议事会解决宅基地调整问题：翠月湖镇清江村，在灾后重建过程中实施统规自建，选定的新集中居住点原来有28户，规划为集中居住点后增加为128户。议事会在广泛征求村民意见后拟定并通过了宅基地调整方案，方案涉及的128户农户未出现一户钉子户，群众都自觉配合统规自建方案实施，需要调整的住户自觉拆房。现该村统规自建集中居住点已基本竣工。

3、通过议事会解决统规统建分房问题:紫坪铺镇黎明村、岷江村建有统规统建集中居住点。以黎明村为例，该村统规统建村民集中居住点，住房共302套，参加分房的村民总数为1045人。根据市上相关文件规定，有一人户、二人户、三人户、五人户等不同分配标准，还有人户分离、户房分离、长期外出，以及是否出钱、出钱多少等复杂的实际情况。议事会在广泛征求村民意见，深入学习理解市上相关文件精神的基础上，破解了分房难题，群众对分配方案心服口服，无人闹事、上访。

4、通过议事会解决承包地确权颁证问题:天马镇向荣村作为全市承包地确权颁证和耕保基金发放的试点村，通过议事会和户代表会议，群众的广泛参与，形成了“双固化”（人口固化、面积固化）方案，群众积极配合相关部门开展工作，现该村土地实测工作已全面完成，并且全部按照“双固化”方案对应到户，全村617户逐户签字认可。

过去，上述问题是困扰乡镇和相关部门工作的难题，通过村民议事会这个平台，在群众的广泛参与下迎刃而解，其中的经验得失，值得我们认真总结，为全市深入推进以实施“四大基础工程”为载体的新农村建设，提供成功的范例支撑。

（三）乡镇党委政府在推进新型村级基层治理中的典型做法和经验，应当及时总结推广。

一是乡镇党委政府如何正确看待新型村级治理机制对乡镇工作的深远影响；如何正确处理基层政府依法行使农村公共事务管理权与群众依法行使自治权的相互关系；如何正确引导群众正确对待长远利益与眼前利益、乡镇整体经济发展与村组局部经济利益的相互关系，引导群众在依法行使自治决策权的过程中，服从和服务于市乡两级经济发展的宏观构架。

二是相关市级部门如何适应新型基层治理机制对其组织开展涉农专项工作的影响；如何进一步调整和完善其对农村工作的组织和评价体系。

五、值得重视和注意的几个问题及相关工作建议

（一）关于进一步明确界定并处理好村民议事会、监事会与村民（代表）大会、村支部、村委会、村级集体经济组织之间的关系。

1、村民（代表）大会系村民自治基层治理最高决策机构的法律地位，不容削弱和改变。村民议事会、监事会、村委会、村集体经济组织，都是以此为基础，经授权、委托而产生和形成的村级基层自治机构或组织形式。因此，农村新型村级基层治理机制的进一步健全和规范，应当始终围绕加强和完善村民（代表）大会制度这一终极目标进行。

2、村集体经济组织系村民因其身份和生产资料（主要是土地）彼此之间存在的天人依附关系，而形成的自然法人组织，其法律性质既是人合组织也是资合组织。根据《指导意见》关于村民议事会受村民（代表）大会委托，在授权范围内代行大会决策权的规定，村级集体经济组织法人代表的选任以及集体经济组织重大经济决策事项和重大经济开支事项，应当向议事会报告并经议事会决定后方可实施。在调查中有个别村反映，该村集体经济组织开支100余万元，未向议事会报告，至今议事会对开支情况不知情。我们认为，进一步规范对村集体经济组织管理，应当以理顺其和村民议事会的相互关系作为重点。

（二）在推行农村新型村级治理机制中，如何确保和加强党对村民自治的领导，应当引起高度重视

《村民委员会组织法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。该条规定表明两点，党在农村的基层组织是实现村民自治的领导核心；其工作职责是，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。因此，农村新型村级治理机制中，发挥村党支部的作用，应当严格执行该条规定。另外，调查情况反映，村民议事会成员中，党员所占比例超过40%，这为村党支部在议事会中开展工作创造了良好的条件，建议在全市各村村民议事会中成立党小组，接受村党支部领导，引导村民议事会在党的政策和法律规定范围内，依法行使自治决策权。

（三）关于进一步规范和完善农村新型村级治理机制，使之制度化、规范化、常态化的问题。

1、规范议事会、监事会的产生程序，使之更具合法性：在调查期间，村民议事会、监事会行使权利的合法性问题，是乡镇、村十分关注的问题。《指导意见》对议事会、监事会的性质和职权届定较为明确。半年多的实践也证明了，她是当前解决村民自治“群众有序参与”的一种切实可行方式。特别是通过分级选举产生的议事会、监事会更符合农村村组利益调整的实际，但因其选举方式的合法性瑕疵，一旦被少数别有用心的人利用，通过召开村民（代表）大会否决议事会议定事项，会给村民议事会行使权利造成难以弥补的影响。为此，我们通过对《村民委员会组织法》及相关法律法规研究后认为，解决村民议事会、监事会制度合法性的核心途径在于：规范其产生程序。具体建议如下：

第一步：各村结合实行议事会、监事会制度半年多的实践，组织拟定关于组建村民议事会、监事会的决定；关于村民议事会、监事会选举办法；议事长、监事长选举办法；议事会和监事会成员、议事长、监事长任期、职责、辞职、罢免、补选规定；村民（代表）大会向村议事会、监事会委托行使自治决策权、监督权及委托行权范围的委托书；

第二步：召开村民（代表）大会，将上述事项列入会议议程，并在村民（代表）大会上通过；

第三步：将村民（代表）大会通过的上述事项，报所在乡镇备案；

第四步：按照村民（代表）大会通过的上述决定，组织选举，产生村民议事会、监事会、议事长、监事长，并将选举结果向全体村民公示后报所在乡镇备案；

第五步：议事会、监事会制定议事规则，经议事会、监事会会议通过后，向全体村民公示；

第六步：结合本村实际，根据公示后的议事规则开展日常工作。

２、村民议事会组成人员结构：《指导意见》明确了村民议事会、监事会、村委会，分别履行村级自治事务的决策、监督、执行权，其总体思路是通过权力制衡，实现民主决策、民主监督。在全市农村的实践中，村民议事会的构成有多种方式（对此《指导意见》未作具体规定），对于村委会成员是否进入议事会，不同地方的群众，有各自不同的看法和实际操作方法，对此我们不做过多的评价，效果还需要实践的进一步检验。但根据权力制衡理论，我们认为，对村“两委”成员占议事会成员的总体比例，应当设定一个适当的标准，以保证议事会决策的民主性。建议在总体上把握，以不超过30%为宜。如，中兴镇永安村，该村议事会成员23人，其中村“两委”成员13人，占议事会成员总数的56.5%，按照少数服从多数原则决定自治事务，从理论上讲难以避免村“两委”包办议定事项的结果发生，一旦成为事实，群众对议事会的认可度会大打折扣，也有悖于建立议事会、监事会制度的初衷。

（四）农村家族势力影响和操纵议事会成员选举防范措施的制定，应引起高度重视。

调查期间，有两件事情对我们触动较大，一件是胥家镇某村在选举议事会成员时，由于家族势力的干扰，选了四次才成功。第二件是某村议事会讨论嫁入人员入户问题时，因一家平时在村里处理各种关系比较圆滑，另一家则与各户关系一般，甚至比较糟糕，议事会对两家嫁入人员是否入户的议定结果，也是大相径庭。

应当客观地看到，我国农村在新中国建立前，已维系了两千多年的人情社会，家族势力对农村社会的影响由来已久、根深蒂固，其作用应当一分为二地看待，其对村民议事会决策的影响程度，还有待议事会制度社会实践的进一步深入，才能逐渐显露出来。

保证制度设计的公平性，是维系制度生命力的关键。上述案例在全市农村新型村级治理机制的实践中，目前还仅仅局限于个案，但足以引起我们的深思。调查期间，上述现象也引起了相关乡镇和村组干部的高度重视，并由此引发了对议事会议定事项范围的思考。一是对议事会的议事范围，除不得违反国家法律政策外，是否还应当有所限制，能不能凡事都议？二是针对村自治范围的具体事务，议事会该如何议定？是该侧重于讨论具体结果，还是该侧重于议定实施标准、方案？

对此，我们认为，应当从组织议事会议事的原则和技巧上予以把握。其一，原则上不主张议事会就某件具体事项，得出针对具体村民的具体结果，类似问题应当侧重于标准和方案的制定。其好处是避免同一事项，经过议事会讨论后，得出不同结果，保证议事会议事的公正性。其二，针对特定成员具体事项的议定，应当建立严格的回避制度，这样不仅可以保障议事的公正性，还可以防范农村家族势力操控议事会。其三，相关部门应当尽快组织对各村议事会成员特别是议事长的培训，提高他们处理相关问题的能力和技巧。

（五）村民议事会议定事项的效力问题，应当组织相关部门进行更加深入的研究

调查中发现，村民议事会议定事项的效力问题是乡镇、村两级组织反映最为强烈的问题。如青城山镇泰安村，考虑灾后重建发展乡村旅游，带动村民增收致富，村民议事会通过了全村灾后重建规划，但规划涉及三户村民搬迁问题，议定后难以实施。为此村两委带领村干部，前前后后做了三个多月工作，用村支部书记、议事会长的话说，如果执行不下去，以后议事会就不要议事了。由此可见，群众对维护议事会议定事项权威性的要求很强烈。

由于《村民委员会组织法》未对村级自治组织决定事项的效力做出具体规定，因此村民议事会议定事项的效力，没有法律保障。但根据最高人民法院关于村民自治组织制定的村规民约，其效力等同于民事协议的规定。我们认为，可以组织相关部门研究，村民（代表）大会委托村民议事会行使处分权的委托，能否视为合同法意义上的委托合同，而对全体村民产生约束力，从而在法律的具体适用中，明确议事会议定事项的效力，为农村新型村级治理机制的顺利实施，提供有效的司法保障。

当然，在解决村民自治事务的过程中，必须首先明确协商和调解是解决利益冲突的核心手段，司法介入仅仅是补充手段，且运用必须慎之又慎。