整村推进扶贫工作科学发展观调研报告

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创新机制强化管理抓好**县整村推进扶贫项目建设

整村推进是我国在新时期为如期实现《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》目标所采取的一项重大政策措施。近几年**县通过实施整村推进扶贫项目，取得了一定成效，推动了全县扶贫工作向前发展，然而要全面完成纲要确定的目标任务，面临的时间紧迫，如何总结经验，查找问题，采取

更有效的措施，提高整村推进扶贫开发的质量和水平，更好的完成项目建设任务，值得深入研究和探讨。为此，在充分调查研究的基础上，以全县开展“科学发展观学习实践”活动为契机，结合**县实际情况，对实施整村推进扶贫开发项目进行分析思考。

一、整村推进扶贫产生的背景及其本质内容

消灭贫穷、消除两极分化、最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求。实行扶贫开发，扶持农村贫困群众，救助弱势群体，加快脱贫步伐，是党中央国务院强农惠农支农的一贯政策，是建设社会主义新农村，构建和谐社会的一项重大举措。从1978年开始，我国通过市场经济体制改革，家庭联产承包责任制等一系列改革，极大的解放和发展了生产力，较为显著的推动了农村贫困的缓解。随着农村改革边际效应的逐步下降，中西部农民生活改善步伐放缓，与东部沿海地区的农民收入差距逐步扩大。为了进一步强化扶贫开发工作，1986年国家成立了专门的扶贫工作机构，确立了开发式扶贫方针，确定了贫困标准和重点扶持区域。1994年制定实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，在此期间，实施的扶贫开发主要对象为国家级贫困县，兼顾面上的部分特困乡镇，虽然这种方式存在其优点，但是它同时存在难以直接瞄准穷人和覆盖面小、建设内容单

一、效益低下等突出问题。进入新世纪，从中央到地方制定实施了《农村扶贫开发纲要》（2001——2010年）》，强调以参与式扶贫开发，并指出以村级规划为基础，扶贫项目资金落实到村到户，扶贫重心进一步下移。而扶贫资源有限，贫困村要解决的问题很多，到村到户的方式也逐渐表现出了其局限性。因此，在实践中摸索出了一套发挥项目管理和到村到户结合的新途径，采取“集中资源、分期分批”解决贫困问题的方式，国务院对这种做法进行了提升总结，并称之为“整村推进”扶贫规划。整村推进来源于实践，虽然没有一个准确的定义，但一般而言，至少包含这样几层含义：

1、参与式村级扶贫规划为基础，实施整村推进规划是前提、是基础，因此，扶贫工作首先根据具体情况，分析致贫原因，编制村级扶贫规划。

2、集中资金分批分期解决贫困村的贫困问题，由于贫困村导致贫困的问题很多，需要优先对重点村进行较大规模的扶持，改变过去撒胡椒面的做法。

3、综合开发，不仅开发自然资源，而且主张开展劳动力培训，提高农民素质；不仅建设基础设施，而且建支柱产业，比以往实施单个扶贫项目更具有综合效益。

4、可持续发展，整村推进的实施尽可能促进贫困人口参与，建立贫困乡村贫困群众自我组织自我发展的能力，在项目撤出后形成可持续发展的机制。

整村推进的实施更好的瞄准了贫困对象，体现了以人为本，让贫困对象更多地参与到项目过程中，捆绑资源有重点的解决贫困问题。它是我国扶贫开发工作的主要手段之一，反映了中国扶贫开发的总趋势和大方向，是一种综合的有效的扶贫方式，是新形势下运营而生的一项扶贫政策措施。

**省委、省政府根据中央的安排部署，决定2001-2010年在全省范围内重点扶持4000个村，专项安排财政扶贫资金，分二阶段组织实施项目。2001 -2005年实施以行政村为单元的重点村，累计投入资金专项15亿元，分别完成了1274个行政村和5110个自然村的整村推进。2006-2010年以自然村为单元的整村推进，实施4万个贫困自然村整村推进，其中省级财政扶贫资金安排3万个，每村安排15万元（人口较少民族20万元），州县自建1万个，每村安排10万元，其中州和县级财政各承担5万元。重点村整村推进，按照缺什么补什么的原则，把有限的力量，用于村内解决贫困群众温饱关系最密切的项目，集中力量改善贫困群众的基本生产生活条件和发展优势特色产业，掀起了一轮整村推进扶贫开发工作的新高潮。

二、**县开展整村推进扶贫工作的基本情况

2001年，根据《**省2001-2010年扶贫开发十年规划》和2002年德宏州人民政府《关于确定德宏州104个省级扶持村有关要求的通知》精神。批复**县实施24个村委会，每个村委会投入80万元，实行“统一安排，一次规划，分批实施”。到2004年底，投入省级资金500万元，实施了9个村委会。之后中央和省扶贫办进行了扶贫开发战略性调整，重点村扶贫开发实行整村推进，以村级规划为基础，以30户以上自然村单元，以贫困人口为对象，以贫困自然村为主战场，以改善基本生产生活条件和增加收入为重点，以统筹城乡发展、建立和谐社会为目标，坚持解决温饱和巩固温饱同时推进，坚持贫困农村的经济、社会发展共同进步，坚持开发式扶贫和参与式扶贫同步进行，让贫困人口直接受益，坚持扶贫开发的力度和资金投入力度同等加大，城乡统筹，工农互动，全面推进各项社会事业的发展，确保如期完成新时期扶贫开发的目标和任务。

**县计划2005-2010年用6年的时间实施整村推进172个自然村，其

中：省级建设村106个、州县市级建设66个自然村。截止2008年我们已实施了144个自然村，投入资金2065万元，其中：完成省级建设村102个、完成州县级建设村42个自然村。共建设道路 96条，92.73公里,桥2座,函2个;人畜饮水13件，架设主管90.11公里，水池47个及配套建设了进户管网，架设了5件通电工程;修建水沟７.32公里,石坝6道,建设基本农田102亩,修建晒场1个,文化活动室9个;沼气557套，种植经济林果11076亩，经济作物102亩养殖牛487头、猪6659头，羊115头；建安居房195户，科技培训468期52750人次。

通过整村推进扶贫项目的实施，进一步巩固和增强了项目区基础设施，提高了农民素质，改善了群众的生产生活条件，使农业产业结构向多元化方向发展，有力的拉动了贫困村经济发展，让贫困农户逐步实现增收致富。

三、**县实施整村推进存在的主要困难和问题

（一）项目资金有限，扶贫效果相对有限。

一是**县属于少、边、穷、山及直过区为一体农业县，贫困人口多、贫困面大、贫困程度深，又是毒品艾滋病的重灾区，扶贫任务十分艰巨，仅靠单一的措施难于从根本上脱贫。二是项目资金量不足，贫困村要解决的问题很多，过去每村15万元可以实施4-5个项目，现在只能解决2-3个问题，有的村只能解决一个问题。而项目村以外的插花贫困户，项目资金难以覆盖这些死角。三是扶贫资金“孤军深入”各部门的项目资金，各自为政，缺乏有效整合，仍然存在撒胡椒面现象。没有足够的资金项目捆绑，很难达到整体脱贫效果。

（二）项目的建设管理机制创新不够。一是存在亮点不够亮，示范点的带动作用不够大，整体连片开发力度不足。二是产业结构单一，在产业开发项目建设方面重点不够突出，特别是山区，支柱产业建立难度大，项目建设周期长，效益低下，效果不明显，群众建设管理产业的水平有待提高。三是扶贫项目的管理与其他工作措施结合不够，没有充分发挥社会综合效益，如与计划生育、禁毒防艾、村容村貌整治、农民素质提高等工作的结合有待进一步加强。

（三）项目区农民参与及后续管理工作滞后。在项目的选择、申报、管理、监督全过程，没有充分的发动群众，贫困户的积极性没有足够调动起来，对建设的项目，群众关心重视程度不够；项目建好后，移交给村组和贫困户，没有进行有效的后续管理，几年以后就无法使用，甚至报废，这些困难和问题有待在今后的工作中逐步完善加强。

四、**县实施整村推进的意见建议

（一）实行目标管理，落实工作责任制。各乡镇要不断充实完善扶贫开发工作领导小组，负责组织实施本乡镇扶贫开发项目，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，明确职责，安排落实工作人员。分管扶贫的乡镇领导和扶贫专干要相对稳定，层层签订目标责任书，将任务落实到乡镇、到村、到组、到人头，使人人肩上有担子，心中有压力，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。加强扶贫资金的管理，防止违规违纪现象发生，加强业务学习，防止不懂业务操作失误出问题。

（二）各部门要加强配合、通力协作抓好扶贫项目建设。县扶贫办要加强项目申报、管理和检查验收，争取更多的资金和项目投入到**。财政局要做好报账资金的会计核算和财务管理工作，及时拨付资金，审计、监察部门要强化监督检查，确保扶贫资金的安全运作。农、林、水、畜牧、科技等部门要积极支持配合，作好扶贫开发各项工作。

（三）整合项目资源，加大投资力度。首先扶贫资金内部要有效整合，建立各类扶贫项目与整村推进有机结合的机制，易地搬迁、安居工程、产业扶贫、劳动力培训转移、小额信贷扶贫等与整村推进紧密结合，发挥各类扶贫项目在整村推进中的作用。其次是各部门的项目资金，在县、乡党委政府的统一协调下，结合项目村的实际，按照“渠道不变，投向不乱，集中使用，各负其责，各记其功”的原则，统筹谋划，通盘考虑，整合资金，捆绑使用，确保发挥资金最大效益。在整合各相关部门的开发资金的同时，统筹相关部门强农惠农、农村公共服务和农村低保等社会保障政策，集中力量，共同完成整村推进扶贫开发建设任务。整合项目资金，年初各部门在申报项目的时候就要加强联系，形成一致，只有这样整合的力度才会大。

（四）创新机制，增强扶贫开发活力。

一是进一步扩大扶贫开发项目建设的内涵和外延。项目实施前乡镇要与村组签订承诺书方可启动实施，项目建设不仅要使贫困村基础设施得到加强，产业得到培植，群众收入明显增加。同时要把禁毒防艾、教育、计划生育，村规民约等内容也要纳入整村推进的项目管理中，通过项目的实施，项目村群众的思想观念精神面貌要明显转变。做到五结合：

1、与禁毒防艾工作相结合，对吸毒人员进行强制送戒，确保无新增和失控吸毒人员、无偷盗行为、无破坏生产行为；

2、与计划生育工作相结合，无计划外生育发生；

3、与村容村貌整治相结合，制定村组环境卫生治理条例，长期保持村容村貌整洁，环境美化亮化，村民精神面貌良好，降低疾病的发生率；

4、与积极向上、健康有益的文体活动相结合，凝聚人心、增进团结，构建和谐新村；

5、与发扬群众自力更生、艰苦奋斗的精神相结合，发动群众投工投劳，参与项目建设，完善好后续管理措施。

二是打造亮点、树立典型。示范引路是做好农业农村工作很重要的一个工作方法。按照**省扶贫办关于《开展“整合资金、统筹政策、整村推进、连片开发”试点工作的通知》精神，因地制宜，突出特色，抓好示范，打造亮点，按照“示范引路、样板带动、全面发展”的要求，在不同地区、不同民族之间建立整村推进示范点，使整村推进扶贫开发项目建设取得新的突破。

三是探索无偿资金长期滚动使用，长期发挥效益的机制，注重无偿资金引导信贷资金倍增机制，借鉴小额信贷管理模式，做好养殖业滚动扶持试点工作。在资金的滚动使用上，要选择几个村开展试点工作，成熟后再在全县推开。

四是发展农村生态庭园经济，树立“产业立县，庭园富民”的思想，按照户成园，组成片，村成带，乡镇成规模的要求，“立足庭园向外辐射，大力发展庭园立体经济，规模化、规范化的实行坡改梯、零改整、薄改厚、瘦改肥”有计划有步骤的调整粮经种植面积，推进农业产业化。以“四个一，三配套，两结合”的模式逐步推广，即：项目村农户规范建设一个经济园，一套新民居，一个水泥或石板院场，一条村内连进接农户的硬化路，配套以沼气猪厩、卫生厕。在示范村，辅以科技示范村（户）、计生先进村（户）十星级文明户、无公害生产基地，小康示范点等措施，使精神文明建设和物质文明建设两手抓，双丰收。把生态庭园经济建设与基础设施建设，改善生产生活条件结合起来，基本形成“山、水、园、林、路、沼”综合治理。同时按照“瞄准市场，强化基础，依靠科技，提高品质，搞活流通，增加收入，培育产业”的发展思路，进一步加大生态庭园经济发展力度，着重抓规模、抓科技、抓流通三个环节。加速资源优势的转化。着眼两个文明协调发展，大力培育庭园文化，把推进农业现代化与建设社会主义新农村结合起来，赋予生态庭园经济新的内容、新要求和新任务，不断开拓生态庭园经济的深度和广度。增加了农民收入，提高了农民的生活水平和生活质量，改善生态环境和人居环境，。

(五)完善管理措施，组织实施好项目建设。一是抓好产业发展项目建设和管理。以一村一品为目标突出产业开发，构建贫困群众脱贫长效支柱产业，把好产业立项关，种苗、种畜质量关，种植养殖技术关，广泛发动群众参与项目建设，充分尊重群众的意愿，听取群众的意见，作好规划和项目前期准备工作，养殖业重点扶持养殖大户，不搞平均分配，不具备养殖条件的或不按要求建畜、禽圈舍的不给予扶持，种植业项目按照相对集中连片的要求，规划地块、整理清园、积肥、打坑对群众不积极主动参与，不做前期准备工作的不能发放种苗，确保实施一项成功一项、发挥效益一项。

二是加快基础设施建设。坚持把改善群众生产生活条件，加快基础设施建设作为基础工程来抓，切实加强综合治理力度，为项目村的可持续发展、为贫困农民的稳定增收创造条件打下基础。各部门、各乡镇要从项目村的实际出发，重点解决水、电、路困难问题，夯实基础设施条件。进而不断增强自我发展能力。

三是要大力实施“农民素质提高工程”，加大科技培训力度，推进科技创新，大力推广先进农业实用技术，不断扩大科技覆盖面和入户率，提高贫困户的科技素质，力争贫困户掌握1-2门实用技术

四是做好后续管理，确保项目长期发挥效益。项目建成后要教会农民管理技术，帮助项目村完善村规民约，健全后续管理措施，制定出操作性强的管理措施和办法，还要长期跟踪服务，加强指导，发现困难问题，帮助出主意想办法解决，使之能够会管理、并且能管好。

整村推进项目建设在**县扶贫开发工作中起着举足轻重的作用，它体现党和国家对贫困地区的关心和支持，是新时期、新阶段扶贫工作的新举措，是构建和谐社会及建设社会主义新农村的一项基础性工作。因此，今后的整村推进扶贫开发工作要以科学发展关统领全局，进一步认清形势，坚定信心，迎难而上，努力实施好项目，使其抓出成效，促进全县经济社会的全面发展。