落实科学发展观完善城乡规划建设工作调研建议

[电信科学发展观调研报告]抓住电信重组机遇破解重复建设难题本人率党组深入电信公司基层，营业网点、值班机房，走访电信用户，实地踏查移动机站建设工地，通过开座谈会、交流意见、问卷调查等方式，深入开展...+阅读

树立和践行科学发展观，要求我们必须统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，切实改善农村人居环境。

做为规划部门，就是要立足本职，将农村人居环境建设纳入到区域城镇化发展规划的总体框架下，通过规划引导推进农村村庄建设与环境整治。做为农村人居环境建设的重要依据，村庄布点规划具有在城乡区域中承上启下的作用，既将城镇总体规划、城

镇体系规划的要求进一步加以落实，又对农村建设与环境整治进行总体的指引。因此，制定切实可行的村庄布点规划是我们贯彻落实科学发展观的首要任务。

前段时间，在深入开展学习实践科学发展观活动中，我们结合**区村庄布局规划修编工作，对**区农村规划建设相关事宜进行了广泛认真的调研。调研区域涉及**区的6镇4乡一个管委会。通过调研，为编制《**市**区村庄布局规划修编（2009-2020）》工作打下了扎实的基础，也为规划的科学合理性提供了可靠的保障。

一、调研基本情况

**区村庄布局规划初稿完成后，我们于2009年2月底进行了第一轮的各乡镇征求意见工作，和各乡镇主管乡镇长就规划调整的思路做法进行详尽的交流，并对规划初稿缺少的资料进行第二轮的搜集调研，同时和土地利用总体规划，产业发展规划等各相关专项规划相衔接，对规划进行了修改完善工作。2009年3月初，修改完善后，在**市规划管理局召开了各相关单位和各乡镇的第二轮征求意见会议，会议之后又进行了第二次的修改完善工作。

2009年4月初，又组织了各有关专家，包括建设厅杨洪涛处长，城乡规划院、银川市规划院等对规划进行了评审工作，从技术角度提出了要求建议。经过了三次会议征求意见，反复修改，保证此次规划不再是 “纸上画画，墙上挂挂”。比如，新规划了g211灵甜（灵武-甜水堡）及古青（古窑子-青铜峡）段穿越**区金积镇，金银滩镇，马莲区乡，郭家桥乡4乡镇，涉及8个行政村，直接穿越11个自然村点。包括：金积镇梨花桥村8，9队，大院子村3队，露田洼子村7队；金银滩镇东沟湾村4，5队，银新村5队，杨马湖村1队；郭家桥乡刘湾村8队，郭家桥村1，2队。对高速公路影响到的以上村庄近期迁移调整，对高速公路沿线村庄采取控制发展方式。

**区各乡镇村庄现状、调整、规划一览表

乡镇名称

村庄调整情况

规划期未村庄情况

近期调整

现有

行政村

现有

自然村

发展性质

积极发展

适度发展

控制

发展

村改居

调整后自然村

中心村

基层村

古城镇

上桥镇

金积镇

150

高闸镇

扁担沟镇

金银滩镇

板桥乡

东塔寺乡

马莲渠乡

郭家桥乡

孙家滩

管委会

总计

102

783

177

145

294

210

322

227

188

二、**区村庄现状布局存在的主要问题

1、大部分庄点建设在各乡级道路两侧，呈带状布局，甚至有些庄点呈线形布局，沿路建设房屋平均纵深只有两排，如马莲渠乡的朱渠村。

2、整体庄点布局分散，联系不紧密，基础设施建设难度大。

3、村庄建设规划 “散、小、乱”的问题比较突出。大部分庄点规模小而分散，虽然目前农民住房质量状况较好（基本为二十世纪90年代建造的砖木结构的建筑），但是

村庄缺乏规划，有的地方虽然做了规划，但千篇一律，没有地域特色和乡村特点。

4、村庄环境建设滞后，“脏、乱、差”的问题比较突出。居住环境较差，各项基础设施和公共服务设施滞后，突出表现为：缺少下水设施，村内垃圾、污水随处可见，绿化系统不完善，供农民集中活动的文化站等设施各乡镇水平不一，严重制约了农民生活质量的改善；

5、村庄建设缺少总体布局规划，加上缺乏统一的规划管理，无序建设状况极为普遍。

6、农村传统的生活方式造成土地等紧缺资源的大量消耗，村镇人均建设用地面积持续增长，用地总量和人均用地水平并没有随着城镇化发展而降低。

7、农民观念滞后，对规划认识不足，相当多的农民仍保持着传统落后的思想观念和价值观，缺乏全局意识和环境意识，相互攀比的心态比较严重，导致相关规划实施性不强。

三、对影响**区村庄布局发展因素的对策

在规划编制过程中，我们按照科学发展的思想，统筹兼顾，考虑了很多影响村庄布局发展的因素：

1、对高速公路两侧控制区的规划。**市规划和城市管理局已对石中高速公路**区段两侧4个乡镇，共57个村庄居民点进行了整治规划。本次规划对这一地区采取控制发展的方式，以保护生态环境为宗旨，将该地区分散住户逐步搬迁至规划庄点。同时严格控制该地区的各项开发和建设，重点做好防护风沙和植树造林工作，创造良好的生态环境。

规划g211灵甜（灵武-甜水堡）及古青（古窑子-青铜峡）段穿越**区金积镇，金银滩镇，马莲区乡，郭家桥乡4乡镇，涉及8个行政村，直接穿越11个自然村点。包括：金积镇梨花桥村8，9队，大院子村3队，露田洼子村7队；金银滩镇东沟湾村4，5队，银新村5队，杨马湖村1队；郭家桥乡刘湾村8队，郭家桥村1，2队。对高速公路影响到的以上村庄近期迁移调整，对高速公路沿线村庄采取控制发展方式。

2、对黄河沿岸生态敏感区的规划。规划对这一地区采取保护性建设，结合黄河沿岸现有的自然景观，重点加以保护，有计划的发展旅游业，限制人为开发和建设，对沿河村庄采取迁移方式，远期消亡。

3、加强对“两大工程”实施的规划。**市规划和城市管理局实施的环境综合整治和绿化美化两项重点工作，以中心村为重点，整治村容村貌，加强农村改厕工作和绿化美化工作，农民的生活条件有了较大的改观，规划对这一部分村庄采取保留方式。

4 、对产业发展分析的规划。目前，奶牛产业、清真牛羊肉、设施农业三大产业已成为**区的支柱产业。2008年奶牛存栏15.27万头，肉牛存栏4.2万头，羊存栏26.87万头，生猪存栏2.92万头，家禽存栏44.4万头；奶类产量45.43万吨，肉类产量2.428万吨，畜牧业总产值达119418万元。

奶牛产业已形成以金银滩奶牛核心区为中心，辐射带动金积镇、高闸镇、扁担沟镇、金银滩镇、板桥乡、马莲渠乡、郭桥乡奶牛养殖乡（镇）；以孙家滩开发区、扁担沟、金银滩、马莲渠等乡镇为重点，进行麦后复种、林草间作、季节轮作等种植模式，逐步形成以秸秆饲草种植、加工调制、生物菌种发酵贮存、饲草料配送为主的优质饲草基地。

设施农业以古城、上桥、金积、东塔寺、郭家桥、板桥等城郊乡镇为重点，形成东塔寺-古城和金积镇万亩设施农业基地, 东塔寺乡以**市区为依托，建设设施花卉，其中，东塔寺乡洼路沟村已形成千亩设施花卉基地。

重点围绕孙家滩管委会、扁担沟镇山区生态草原和其他农业城镇，依托宁夏涝河桥清真牛羊肉食品有限公司和宁夏沙漠王子清真食品有限公司，在**区主要利用农区的土地面积大、秸秆多、交通方便的优势，集中建设肉牛育肥基地(养殖小区和养殖场)；在基地发展上，可繁母牛要走小规模、大群体，千家万户养的路子；肉牛育肥基地(养殖小区和养殖场)要通过专业化、集约化、标准化的模式扩大养殖规模，迅速增加优质育肥牛的供给能力，确保加工和市场的需要。

三大支柱产业发展涉及到的乡镇在村庄布局中均要考虑村庄居民点和产业园区的合理布置，既要保证适当的防护距离，还要满足农民耕作半径要求。

5、对**市建设“回乡风情，滨河水韵”城市的目标规划。结合**市“回乡风情，滨河水韵”城市的建设目标，在村庄布局规划中协调传统回族风貌的继承保护与新村建设之间的矛盾，促进城乡协调发展，和谐处理乡镇范围内的旅游景区发展与村庄居民点的布局关系。

四、编制**区村庄布局规划的几点思考

（一）探索村庄规划编制方法的特点

村庄布局规划作为城乡空间统筹的重要的规划形式,是县(市)域城镇体系规划的深化与具体化。

我们在此次的规划编制工作中，按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则,结合村庄规划的特点,探索了规划编制方法。该方法的主要特点有以下几个方面：

一是强调多视角切入。村庄布局规划涉及到农村社会的方方面面。《规划》强调多视角切入,按照目标与问题双重导向的思路,进行多目标统筹。多视角切入,多角度研究,为规划提供了科学依据。

二是强调公众广泛参与。村庄布局的调整涉及政府和村民两方面主体,其目标导向基本一致,政府意在优化城乡空间,改善农民生产生活环境,农民也有改善居住环境,提高生活质量的要求。但在主体观念上,二者则有较大的分歧。《规划》采取了自上而下和自下而上两条路线推进公众参与。自上而下的参与,使规划成果较为全面地反映不同部门,不同层次,不同乡镇的要求,引起了当地政府的重视。自下而上的公众参与,以随机访谈等形式,涵盖不同村落、不同文化层次、不同收入阶层、不同居住地的人群,调查民众的居住满意程度。

（二）把握科学发展观的内涵，更新和完善城乡建设观念、明确认识

在科学发展观指导下，必须明确以下几点认识：

一是更新城乡建设观念。十七大报告指出，为实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番这一目标，我国要基本形成城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区的合理布局，使城镇人口比重有明显增加。积极落实中央的这一政策思路，我国农村的村庄分布将发生重大变化，农村景观将面貌一新。可以乐观地估计，在二三十年以后，我国现有大中型村庄的一部分将转化为2—5万人的小城市，一部分将完全消失，还有一部分将收缩为几户或十几户人家组成的小型居民点。有了这样的变化以后，国家对农村建设的投入将更容易使农民获得好处，农民的实际生活水平将得到大幅度提高，城乡差别将基本消失。因此，贯彻落实科学发展观，完成十七大提出的任务，必须要有新思想、新观念，既思想认识必须跟上实践的要求，调整和转变发展思路。

二是明确规划修编的目的。在科学发展观的指导下，通过合理调整**区村庄居民点和集约配置农村基础设施，引导村庄建设适度集约和农民集中居住，促进资源节约利用和村庄规模发展，优化农村生产、生活和生态空间布局，加快城市化进程，推动社会主义新农村建设。

三是明确规划修编的任务。在**市城市总体规划、**市土地利用总体规划和各乡镇总体规划的指导下，调整确定村庄布点，统筹安排各类公共设施和基础设施，对现有多余的各类设施进行清理，对农业生产空间进行整理，对生态文化进行保护等。

四是遵循的指导思想。完善村镇体系，优化村庄空间布局，整合土地资源，减少低水平重复建设，引导集中居住和村庄规模发展，集约建设公共服务设施和基础设施，改善农村生产生活环境。以实现区域城乡一体化协调发展为目标,结合**市的实际,坚持规划的高起点、超前性、科学性和可操作性,使本次规划在规划期内既有相对的稳定性和权威性,又有适度的应变能力和弹性,为**市**区的经济建设和社会发展创造良好的空间载体。

（三）突出重点，切实提高规划水平。

一是对行政村和自然村的调整规划。在科学发展观的指导下，本次村庄布局规划修编在05版规划的基础上，对**区6镇4乡1个管委会102个行政村的794个自然村进行了调整规划，至2020年将现状794个自然村调整为319个村。其中，规划积极发展村庄178个，适度发展村庄142个，控制发展村庄284个。合并村庄417个，迁移村庄13个，保留村庄151个。规划近期调整庄点184个（村改居154个），调整后为610个。

二是对人口规模和村庄建设用地的规划。规划确定人口规模为**区总人口近期（2012年）村庄居住人口为18.85万人；远期（2020年）村庄居住人口为17.72万人。2008年**区村庄现状建设总用地9113.16公顷，人均建设用地367.54平方米/人。根据村庄调整方案，本着合理用地、节约用地的原则，同时考虑为村庄居民提供便利舒适的生活环境空间，确定经济、合理、符合国家规定的村庄人均用地指标，规划远期（2020年）村庄建设总用地5467.90公顷。共节约土地3645.26公顷，占原用地面积的40.50%，对节约的土地资源进行复垦，作为耕地使用。

三是对各乡镇职能类型和等级结构的规划。确定金积镇和高闸镇为中心镇，中心镇在区域内经济、社会和空间中发挥中心作用的镇，可吸纳农村剩余劳动力，带动周围地区的发展；确定上桥镇、板桥乡、古城镇、东塔寺乡、郭家桥乡、马莲渠乡、扁担沟镇、金银滩镇及孙家滩管委会为一般镇，一般镇区域中除中心镇以外的镇，是村镇企业的生产据点，同时也是商品交换、集市贸易的场地，也是文化教育、科技、卫生、邮电等单位的设施场所。规划还确定了个乡镇的主导产业：确定**区各乡镇主导产业如下：古城镇：粮食加工、设施农业、服务业；上桥镇：粮食加工、清真餐饮、牛羊肉加工、皮毛加工；金积镇：工业、奶产业、设施农业；高闸镇：奶牛养殖、劳务输出、设施农业、特色产业种植；扁担沟镇：奶产业、林果业；金银滩镇：奶产业、种植业；板桥乡：奶牛养殖业、商业运输、粮油加工、设施农业；东塔寺乡：设施农业、服务业；马莲渠乡：奶牛养殖业、草编业；郭家桥乡：清真牛羊肉、鲜食葡萄、奶牛养殖业、设施农业；孙家滩管委会：林、草、畜牧业。

四是对**区村庄的基础设施和公共服务设施、防灾、旅游做出了相关规划。对影响村庄发展的道路、电力、给排水、环境卫生、生态绿地、文化设施、教育设施、医疗卫生设施、商业设施等作出了综合部署和全面安排，保障村庄的正常运转，注意区域共建共享。

（四）强化措施，确保规划顺利实施。

１、行政措施。加强对村庄布局调整工作的引导。**市人民政府负责村庄布局规划的审批，第一，各乡镇人民政府负责组织实施。第二，严格执行《中华人民共和国城乡规划法》中关于乡村建设用地的规定，实施村庄建设用地规划许可证制度。第三，通过行政手段促进村庄合理发展。

２、技术措施。第一，构建农村宅基地置换新机制。第二，探索多渠道的开发模式，保证村庄的调整。第三，合理利用土地，节约土地资源。第四，积极搞好村庄整建规划和小镇建设规划。

３、保障措施。第一，制定既符合国家法律又切合当地实际的农村宅基地管理办法，加强管理。第二，加强村民社会保障措施。

４、资金措施。第一，探索多渠道的开发模式，保证村庄的调整。第二，设法拓宽投资融资渠道，提高农村基础设施建设投入。