新时期提高乡镇政府服务能力调研思考

[乡镇扶持农民专业合作经济组织发展的调研报告]**乡扶持农民专业合作经济组织发展的调研报告中共**乡委员会 2008年12.月23日至24日，**乡党委抽调人员组成调研组，通过听取汇报、走访调查、召开座谈会等方式，对全乡农民专业...+阅读

乡镇政府处于国家政权组织体系的最基层，承担着社会管理、公共服务等重要职责。在中央高度重视“三农”问题和深入推进社会主义新农村建设的新时期，在农业税全面取消、乡镇职能向公共服务型转变的新情况下，乡镇政府服务能力的强弱，事关农村发展大局稳定，事关农民群众安康富足，事关国家政权稳固强盛。因此，强化公共服务，提高乡镇政府的服务能力，

是摆在乡镇政府面前一项重大而紧迫的课题，需要不断地探索和实践。

一、**县加强和提高乡镇政府服务能力的基本作法

**县总面积2558平方公里，总人口113万。现辖26个乡镇，892个村。近年来，**县委、县政府积极应对新形势，采取新举措，加强乡镇政权建设，强化公共服务，促进了农村经济社会事业的发展。

（一）深化综合改革，理顺管理体制，提高服务效能

2005年，**县被市委确定为全市农村综合配套改革试点县。县委、县政府以此为契机，启动了乡镇政府机构以及财政、教育、卫生体制四项改革，激化乡镇政府的活力。

一是推进乡镇政府机构改革。具体分“三步走”实施。第一步清退非在编的临雇人员、归位混岗人员、调剂富余人员；第二步科学设置乡镇机构和人员编制，精简领导职数；第三步分流富余人员。到2008年8月，全县已清退临雇人员211人，归位混岗人员228人，调剂富余人员136人。

一、二类乡镇内设机构精简为4办1所，三类乡镇设3办1所。乡镇领导职数全部按

一、二类乡镇不超过11名、三类乡镇不超过8名的原则配备。

二是推进乡镇财政体制改革。实行“村帐乡管”和对樟树乡、界牌镇、潮江乡、板市乡4个乡镇实行“乡财县管乡用”试点。具体措施是四个实行：即对乡镇机关实行分块预算。县财政将乡镇行政编制人员基本工资和教师基本工资纳入统发范畴。按在编公务员人均2000元的标准拨付给乡镇人头经费和公用经费，对计划生育、畜牧防疫等专项支出，县财政足额保证。对乡镇站所实行考核拔付。县财政按核定的乡镇事业站所编制和公益服务比例将经费拨付到乡镇，由乡镇和县业务主管部门根据工作绩效对站所考核，根据考核结果拨付站所经费，实现“以钱养事”。乡镇站所现有2248人，全部实行竞争上岗，目前停薪留职885人，站所人员社保、医保待遇全部落实。县财政今年增加对站所投入1800万元。增加对村转移支付295万元、离任村干部生活补贴365万元，增加村级运转经费446万元。对于乡村两级必须办的中小学危房改造、乡村道路养护等公益项目支出，县乡财政实行统筹安排，直接或通过主管部门支持。此外，县财政每年还拨付100万元扶植“三农”，乡镇财政每年投入“三农”资金、物资在3000万元以上。

三是理顺乡镇事业站所管理体制。撤销畜牧水产站（成立动物防检站）、户政办、村镇规划所，把民政社保所与文化站合并成立文体卫站，农机站和农技站合并成立农技推广站，保留了林业站、农经站、水管站和计生服务所。乡镇不设自收自支的事业单位。乡镇事业站所于去年8月20日将人、财、物、事全部移交乡镇政府管理。各乡镇按照便民利民的原则，设立乡镇政务服务中心，把公安、计生、国土、社会事务办、工商、税务等站所、部门集中到政务中心合署办公，为群众提供一条龙服务。

（二）加强教育培训，锤炼干部素质，提高服务本领

县乡两级采取理论培训、挂职锻炼、内部轮岗、交流任职、跟班学习等途径，加强对乡镇干部的教育培训。近两年来，县委举办两期乡镇党政正职培训班，四期村支书（主任）培训班，四期乡镇中青年干部培训班，选派28名乡镇班子成员到上海、浙江、广东等地挂职，选派32名乡镇干部任村第一支部书记，选派15名乡镇干部到市、县机关跟班学习，选派46名乡镇干部到企业担任党建指导员，交流任职乡镇干部180余名。各乡镇也利用乡镇党校、农科教中心、远程教育等阵地，组织乡镇干部学理论、学政策、学法律法规、学农业知识和技能、学经济管理。西渡镇、金兰镇对通过自考、函授方式取得大专、本科文凭的报销40%的学费。台源、井头等乡镇邀请农业、畜牧、党校专家给乡村干部上农业实用技术和理论辅导课。栏垅、库宗、演陂等乡镇邀请专家给乡村干部和烟农上烟叶栽培技术讲座。26个乡镇都配备了电脑及技术操作人员，他们利用网络优势，及时为群众提供致富信息和技术咨询。

（三）发展农村经济，兴办公益事业，提高服务后劲

县委根据区位、交通、资源等条件的不同，把26个乡镇划分为重点开发区、限制开发区、禁止开发区。樟树、西渡、井头、关市、界牌等重点开发区内的乡镇借助一区、一园、四基地，大力招商引资，兴办民营企业，着力推进工业化。樟木、金兰、洪市、渣江等限制开发区内的乡镇在发展传统的粮油棉种植的同时，积极实施“双万（牲猪、禽类出笼以万计）、两草（烟草、龙须草）、三龙头（种、养、加龙头）”工程，着力推进农业产业化。禁止开发区内的岣嵝、曲兰等乡镇则依托丰富的自然、人文资源，大力发展旅游业、第三产业和劳务经济。关市乡政府引资15亿元，兴办了尚卿、三安、新雁三个矿业公司，尚卿矿业2005年为乡财政提供税收220万元。井头镇政府引资兴办的19家石材企业，年创税收在300万元以上。西渡镇恒生制药公司2007年入

库税金447万元。岘山乡大力引导群众养殖甲鱼和孵鸡鸭。长永村甲鱼养殖户年均收入达5万元。该乡的鸡鸭苗外销湘潭、邵阳等地。岣嵝乡依托岣嵝峰国家森林公园，大力发展生态休闲游。

各乡镇政府还通过向上争、社会捐、财政拨、群众一事一议筹等方式，大力改善农村水、电、路、讯、学校等基础设施。关市、金溪、栏垅、库宗等乡镇近年抓住国家通乡通村公路建设的时机，对乡村公路进行改造。目前，全县26个乡镇除板市、溪江两个乡外，全部通上了油路或水泥路。界牌白象、库宗拜亭、三湖甘泉、渣江荷溪等46个村通上了油路或水泥路。库宗金华、虎形，西渡清平、阳古等村开通了至县城的公交车。26个乡镇大力实施农网改造，全县892个村有798个村实现了城乡同网同价。石市、金兰、库宗等乡镇引导群众大力发展沼气，实行改水、改厨、改厕。

（四）转变工作作风，依法按章办事，提高服务质量

各乡镇政府树立民本理念，扣住作风建设这个“牛鼻子”，着力实现四个转变，即由计划指令型向市场指导型转变，由行政管理型向公共服务型转变，由强迫命令型向说服引导型转变，由指手划脚型向亲历亲为型转变。为发展烟叶产业，库宗、金兰、栏垅等乡镇组织村支书到长沙、郴州、衡南等地参观，帮助农民签订定购合同，邀请专家驻村传授烟叶培管、烤制技术。2004年，金兰镇4名镇干部带头种烟400亩，当年收入7.2万元，打消了群众种烟顾虑，2005年，全镇种烟面积扩大到5000亩，亩平纯收入达1800元。台源镇连续两年开展评选“农民满意的站所和满意的干部”活动，激发了乡镇干部争先创优的热情。潮江乡政府每年组织乡村干部组成助耕队，帮助群众扳禾、莳田。金兰镇积极为农民外出务工牵线搭桥，每年组织劳务输出在4000人以上。2005年会同劳动、工会、法院等部门，为35名民工追讨工资45万元。

各乡镇还建立规章制度，督促干部依法按章办事。三湖镇实行干部每月公开述职制度，邀请村干部现场评议质询，现场公布评议结果。对全年3次评议为不合格者，扣发一个月工资，年度考核为不称职。西渡镇、金兰镇等乡镇制定“七严禁、八禁止”，给干部套上“紧箍咒”。栏垅、井头、界牌等乡镇实行政务公开，把办事程序、依据、经办责任人、收费标准等项目上墙公开，切实做到阳光操作、透明办事。

二、当前乡镇政府服务能力存在的问题

随着党中央、国务院强农惠农政策的不断完善，沿袭2000多年的“皇粮国税”全面取消，面对农村经济社会发展的新形势新要求，当前乡镇在服务能力上还存在不少问题，突出表现为“四个弱化”。

1、富民服务能力弱化。随着市场经济体制的逐步完善，市场竞争日趋激烈，广大农民群众迫切希望乡镇政府能够带领他们闯市场奔小康，但不少乡镇政府和干部却没有有效的办法和招数。有的对市场经济运行规律把握不准，富民思路不清，工作按部就班，“上级说啥就干啥”；有的沿袭行政命令方式，带领农民闯市场的能力不强，强迫农民种养，造成农业产品单一，好心办坏事，“逼民富”变成“逼民穷”；有的干部是农事门外汉，群众一问三不知，碰到群众绕道走，脱离群众不服务。在该县的一次农民问卷调查中，对乡镇干部“经济发展思路创新情况”，95%的人选择了“一般”和“有待创新”。在回答“你认为在致富过程中需要乡镇做些什么”，98%的农民反对行政干预。

2、公共服务能力弱化。在大力推进农村城镇化的同时，广大农民群众迫切希望政府改善其生产生活条件。由于乡镇财力有限，农村一些基础设施建设明显滞后。全县213座中小型水库，80%以上属病险水库。有12个村至今不通公路。农村医疗卫生、社会保障等更显落后。农民因病致贫、因病返贫、读书致贫的现象普遍存在。

3、依法服务能力弱化。随着农村基层民主政治建设进程的加快，农民的法律意识、政治意识、民主意识明显增强。乡镇干部依法行政的意识也有较大的提高，但也存在一些对党在农村的政策、法规理解不够深、不够透，思想准备不足，在执行过程中表现出不适应和乱作为。有的工作方法简单，工作作风粗暴，态度不友好，做耐心细致的工作不够；有的法制观念淡薄，有法不依、执法不严，打着依法行政的旗号，干着损害群众利益的事情。如农民批宅基地、办结婚证、生育证、身份证等，该收费的项目加价收费，搭车收费，义务服务的项目变相收费，加重了群众负担。在问卷调查中，对乡镇干部依法行政问题，认为好的只有20%，一般的占到了65%。

4、文化服务能力弱化。由于乡镇财力的不足，文化干部的待遇无法得到保障，目前80%的乡镇文化站无法正常运转，乡镇文化活动中心没有建立，而原有建立的也是只有一块牌子的“空壳中心”，大部分的村没有文化活动场所。

三、影响乡镇政府服务能力的主要因素

新形势下，影响和制约乡镇政府服务能力的因素有很多，既有主观原因，又有客观原因，归纳起来主要是“四不四无”。

1、体制不顺，无法服务。当前的乡镇管理体制是一种“压力型”体制。“上面千条线，下面一根针。”县里有多少个部门，乡镇就要承担多少项工作。乡镇和乡镇干部肩负着繁重的经济发展任务，顶着社会治安综合治理、计划生育等“一票否决”的巨大压力。为应付上级名目繁多的检查评比活动，经常处于分身无术的窘境，没有足够的时间和精力去服务群众。另外，在县、乡机构改革中，乡镇站所虽然大部分下放到乡镇管理，但体制并未真正理顺，工作积极性难以调动。未下放到乡镇管理的派出所、国土所、司法所等指挥起来就更难，有时甚至连乡镇政府也要对他们迁就三分。

2、经济不强，无钱服务。据调查，全县26个乡镇都有负债，2006年末财政债务余额37629万元，平均负债1447万元，乡镇还要挤出经费兴办一些上级下达的中小学危房改造、公路维修、小城镇建设等公益事业任务。在“饭”都吃不饱的情况下，乡镇政府服务群众几乎成了“无米之炊”，经常是“心有余而钱不足”，不得不负债运转，2006年新增债务2676万元。

3、素质不高，无能服务。据统计，全县乡镇干部中，中专以上学历占64.1%；中专以下学历占35.9%。虽然干部的文化素质较高，但由于专业知识结构不尽合理，大部分干部的能力素质还不能适应当前的农业和农村工作的需要。大专以上学历干部中，学理工、文史哲的占了20%以上，学农林、法律专业的只占13.4%，读党校经济管理、行政管理专业的占60.4%，真正学现代经济管理和金融、外贸的不到5%，远远不能满足服务群众的需要。而现有次数不多的干部教育培训又往往是学理论多、学技能少，重讲授、轻实践，不能快速有效地弥补乡镇干部服务素质的不足。

4、情绪不稳，无心服务。乡镇债务重、财政困难、工作压力大，加上乡镇干部出口不畅，交流、提拔到县直单位的不多，大部分在乡镇“一纸调令定终身”，夫妻分居、子女上学等家庭生活的许多困难无法解决。乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的现象。在调研中，不少乡镇主要领导指出，由于干部待遇落实难度大，城乡差别大，致使部分乡镇干部为民服务的积极性不高，工作只求过得去，不求过得硬，望提拔、等进城的心理比较迫切，存在着“一年看，二年干，三年转”的现象。

四、提高乡镇服务能力的对策与建议

服务能力建设是一项系统、复杂的工程。当前，提高乡镇服务能力，应该解决好“能不能服务好、怎样服务好、从哪些方面服务”的问题，主要可从以下四个方面着手。

（一）理顺体制，健全服务机制，解决无权办事的问题。新时期乡镇政府的主要职能应定位在提供社会公共服务上，为此，要进一步深化体制改革，尽快转变职能，构建服务型乡镇政府。一要用科学的发展观指导工作。给乡镇下达经济、社会发展各项指标，应符合实际情况，宜粗不宜细，落脚点在考核执政为民、服务群众的能力和成效上，要剥离不该由乡镇政府包揽的经济和社会职能，不搞没有实际成效的达标评比活动和过多的“一票否决”，使乡镇干部能把主要精力放在为人民服务、为民办实事上。二要优化组合服务力量。要按照“精简、统

一、效能”的原则，对乡镇现有的机构进行优化组合，将乡镇站所的事权、人权、财权真正下放到乡镇，增强乡镇政府的调控力和综合力。在此基础上，可把乡镇人员大体优化组合成党政事务和产业服务两大块。党政事务工作设置一个综合工作机构。产业服务方面，要围绕本乡镇的主导产业发展和重大项目建设需要，组建一些专业生产工作服务队，保证服务力量，提高服务的针对性和有效性。三是建设便民服务机制。组建“乡镇便民服务中心”，开展“一站式”为民服务。群众办事可以直接到中心办事，也可通过电话告知中心，由中心指定相关服务人员上门，提供科技、信息、营销、办证等方面的服务。中心还可在人口集中区设立“农资服务部”、“农民庄稼医院”等服务网点，拓展服务范围。随着条件的成熟，还要逐步向为群众提供医疗卫生服务，农村劳动力就业培训等方面延伸，尽力做到群众有什么需求就提供什么服务。

（二）发展经济，夯实服务基础，解决无钱办事的问题。提高乡镇政府服务能力，经济是基础。只有发展乡村经济，乡镇政府才有实力为民服务。一是理顺现有财税管理体制。改革现行的乡镇财税管理体制，给乡镇定财税增长目标任务，一定要符合乡镇实际，使乡镇能完成任务并有财力节余，实现一级政府、一级财政，保证乡镇能有钱为民服务。二要培植新的经济增长点。要充分利用乡镇的人力资源、自然资源和社会资源，全方位、多层次、宽领域开展招商引资。山区可利用矿产、竹木等资源引资创办铁矿厂、竹木加工厂等加工型企业；交通便利地区可利用劳动力廉价及区位优势，引资创办服装厂、电子厂等劳动密集型企业，大力发展民营经济。要围绕乡镇的农业主导产业，重点扶持发展加工型和销售型的“龙头企业”，并积极引导和鼓励农民与这些企业对接，建造企业稳定的“第一车间”，实现企业增效、农民增收。对现有的乡村集体企业要理顺产权关系，转换经营机制，增强内在活力。三要化解乡镇不良债务。要对乡镇债务进行全面清理，通过法律程序，明确债权债务关系，通过降息、清欠、破产、拍卖、补贴等方式还债，加大乡镇债务清偿力度。在此基础上，进一步总结经验教训，健全乡镇财务管理制度，防止出现新的不良债务。同时，要加强对水费、农业综合开发项目资金、新农村建设等专项资金的收管和使用，确保专项资金真正用于为民办事。

（三）强化锤炼，提升服务能力，解决无能办事的问题。建设一支高素质的乡镇干部队伍是增强乡镇政府服务能力的基础和前提。只有全面提高乡镇干部队伍素质，才能实实在在地为群众提供优质高效服务。一要实施“一人一技”工程。首先要对现有乡镇干部的技术服务能力进行调查摸底，掌握实情，然后结合本乡镇产业发展的需要，组织干部进行技能培训。通过采取专家培训、外出学习、实践锻炼等方式，使每一位乡镇干部都能掌握一门以上为农服务技能，成为群众生产中的“科技保姆”。二是实施“干部挂职，农民打工”工程。积极选派文化素质高、作风好的年轻乡镇干部外出挂职，学习先进地区的生产技术及经营管理经验，提高市场经济意识，培训外向型人才，并积极通过他们将本地的农村富余劳动力带出去打工。为提高带动效益，可建立城乡统一的劳动力市场，构筑党组织和社会多方为农村人口提供就业信息、技术培训、中介服务的网络，根据市场和企业的需求，广泛开展农民工职业技能培训，不断提高农村劳动力的就业能力，推进其规范、有序、持续转移。三是实施“专业技术人员岗位素质提高”工程。乡镇站所人员岗位素质不高，影响到为群众服务的能力，要有重点地抓好乡镇站所人员岗位素质的提高。通过选派外出培训、鼓励在岗自学等方式，提高他们的专业岗位服务技能。对不能适应岗位需要的，实行下岗、待岗、转岗或降级使用，激励他们参加学习培训，不断提升素质和能力。

（四）改进作风，强化激励引导，解决无心办事的问题。有了优良的服务作风，才能真正把服务落到实处。一要教育干部树立全新的服务理念。要通过组织理论学习研讨，树立先进典型等途径，加强教育引导，增强干部执政为民、服务群众的意识。要教育干部坚决革除“官本位”思想和“官即是管”的思维定势，树立“干部就是服务”、“工作就是服务”的理念，寓服务于计划生育、税费收缴、社会治安综合治理等日常管理工作中，在服务中推动工作，在服务中提高工作水平。二要激励干部树立优良的服务作风。要制定符合科学发展观和正确政绩观、能客观准确地反映干部工作实绩的考核制度，真正把执政为民、服务群众、政绩突出的干部“考出来”，奖勤罚懒、奖优罚劣，充分调动干部为民服务的主动性、积极性和创造性。同时，要妥善解决乡镇干部的后顾之忧，对他们的家庭困难，在政策许可的范围内给予适当的关心和照顾，如解决子女上学、夫妻两地分居等问题。三要创新改进服务作风的载体。要通过设计有效载体，开展诸如“干部责任包干区”、“领导干部接待日”、“全程办事代理制”、“印发便民联系卡”等活动，使干部在为群众办实事、办好事中，增进与群众的感情。同时，还要通过建立首问责任制、政绩公示制、干部形象测评制、群众选择蹲点干部制，并采用设立服务监督举报电话等方式，加强对干部服务工作的监督管理。