推动烟草内部市场监管工作水平调研报告

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破解瓶颈问题持续深入推进巩固两项成果实现两个突破

近年来，**市烟草专卖局在国家局、**省局的正确领导和行业同仁的大力支持下，着力理顺管理体制，优化资源配置，增强竞争实力，全面提升水平，整体工作取得了长足的进步，特别是在内部监管、市场监管两项工作上取得了一些成绩。但是发展无止境，国家局姜成康局长今年在**考察期间

提出了“五个上新水平”的工作要求，为我们今后的工作指明了方向，与此同时，也把一个新的课题摆在了我们面前——如何在新形势下巩固好全市行业专卖管理和自律建设的成果，在卷烟市场监管和内部管理监督工作上实现新突破。

一、市场监管和内部监管工作中存在的问题

（一）监管之弦在一定程度上有所放松

内部监管方面的表现：全国内部专卖管理监督现场会结束后，内部监管有所放松已经成为不争的事实。从思想认识层面上看，部分县（区）局一把手对监管工作重视程度下降，分管副局长在监管工作上滋生应付思想，分管副经理对监管工作产生抵触情绪，监管工作人员思想导向出现偏差，存在等、靠、要思想，工作中重形式、轻实效，重数量、轻质量。从日常工作来看，部分监管人员对目前卷烟经营总体情况、货源投放管理办法、卷烟零售户分类标准等作为监管依据的经营管理规定不熟悉，缺少监管目标，工作盲目；调查核实工作流于形式，网上调查、询问同级业务部门这类方式应用的多，电话调查、实地调查等方式应用的少；对工作中发现的一些异常情况，甚至是违规问题，等上级指示，等领导意见，不能积极主动地调查处理。从实际效果来看，全面执行国家局内部专卖管理监督工作规范，将卷烟销售环节的监管职责交给县级局以来，全市各县（区）局自身没有查处过一起违规问题，没有向市局上报过一起已经查明的违规问题，与此同时，市局查明有关违规问题，以不同方式惩处违规经营责任人16人，说明县级局对卷烟销售环节的监管基本处于空转状态。

市场监管方面的表现：市场监管是专卖管理工作永恒的主题，但是在近几年内部监管工作逐步推进的同时，市场监管出现了逐渐放松的苗头。监管目标由大变小了，从关注净化辖区卷烟市场，维护正常的卷烟市场经济秩序，为行业卷烟经营保驾护航，向单纯完成违法卷烟查扣任务转变。监管力量由强变弱了，真正投入市场监管、打假、打网络工作的人员数量越来越少，真正具备这方面工作能力的监管人员更是少之又少；具体表现之一就是从以前的县级局副局长、稽查队长、监管人员大家共同管市场，找案源，逐步变为过分依赖副局长、依赖举报信息查大案，完任务。监管工作由实变虚了，监管人员走访市场、搜集线索、查找案源、调查取证等实际工作，已经被定期向卷烟零售户报到，填写《服务册》及各类表格代替，况且向卷烟零售户定期报到也没有完全做到。

（二）基础工作不扎实的问题仍在一定范围内存在

在内部监管方面，网上监管（预警处理）、卷烟配送监管、对特殊用烟和千条户的监管、举报投诉处理、备案资料管理、检查、考核等都是基础工作，依法依规、公平公正地开展监管工作，及时发现违规经营问题，查明情况并按规定处理或者上报是基本要求。但是在部分县（区）局还是存在不按规定时间及时处理预警，不按规定要求启动调查核实程序处理预警，不按规定时间、要求维护卷烟经营备案资料，弄虚作假不真实开展调查核实、检查、考核等项工作之类问题。

在市场监管方面，许可证管理、票据管理、案件办理、打网络、日常市场检查和市场净化等是基础性工作。在许可证管理上，个别存在审批程序执行不到位，审批把关不严格的问题，普遍存在把许可证管理当成一项阶段性工作任务，按照市局安排定期发证，到期年检，不进行日常管理的问题。在票据管理上，缺少行之有效的管理办法和惩戒措施，日常申领、使用、回收管理不严，票据损毁、作废比例偏高。案件办理上，处理不及时且结案率偏低，定性正确但案由不准确，证据不充分且关联性不强，主体程序合法但细节有疏漏，适用法律条款不具体，案卷存档管理不符合国家局有关规定等问题在一定范围内存在，在个别区县局甚至存在可能导致司法介入的严重问题。打网络工作上，对日常监管工作中发现的线索挖掘的不够，对现有的案件经营的不够，对案件之间的联系分析的不够，对涉案违法犯罪分子惩处力度不够，外部联合打假机制作用发挥的不够，内部联合打假机制没有运行起来。日常市场检查和市场净化工作上，检查工作缺少计划性，工作内容不明确，检查重点不突出，对重点卷烟零售户的检查频次偏低，整体工作流于形式，效果不明显，市场净化率（含持证率）不能完全满足当前卷烟经营形势的要求。

（三）人员素质仍不能完全适应新形势下的工作需要

近年来，**烟草专卖人员素质比过去有了较大提高，但是面对行业改革、发展的新形势、新要求，特别是对照国家局姜成康局长提出的“节奏要快、标准要高、工作要实、状态要好”的工作要求，还有许多不完全适应的地方，在部分专卖人员身上表现为四种不适应，在部门人力资源配置上体现为一种不平衡。

工作态度上不适应。一些专卖人员思想消极，缺少进取精神，不愿干事创业，但求得过且过；在一些工作年限长、基础好，并且做出了一定成绩的专卖人员中，部分

人产生了自满情绪，惰性逐渐增强。

工作作风上不适应。集中表现为“五不”，一是不踏实，喜欢动嘴，不会动手，喜欢创新，不会坚持，喜欢围着领导表现，不会为着工作着想；二是不务实，工作完成的质量不以实际效果为标准，反而以能否应付领导、应付上级为标准，只要做五分能应付，就绝不做十分。三是不认真，工作中大错不犯，小错不断，不要精益求精，只要交差了事，粗枝大叶是正常，细致认真是例外。四是不负责，对单位不负责，承担责任的工作能推则推，不能推则躲，躲不过就应付，应付出问题来还要文过饰非；对卷烟零售户不负责，虽然门难进、脸难看、话难听的情况少了，但还是没有解决事难办的问题。五是不团结，缺乏团队意识，工作中各自为政多，团结协作少。

工作行为上不适应。对行政执法人员的行为要求本来就不同于一般工作人员，日常工作中站、坐、行走、个人形象、待人接物均有标准，执法工作中检查、取证、询问均有规范。但是部分烟草专卖行政执法人员的执法行为不完全符合行政处罚法、烟草专卖行政执法程序规定的要求，日常工作行为不完全符合市局专卖人员准军事化管理条例的要求，特别是个别执法人员言语粗野、行为粗暴、形象出位，以及贪图不法烟贩小恩小惠等行为已经影响到了行业形象。

工作能力上不适应。主要表现在五个方面，一是基本工作技能，基本的语言表达、公文写作、计算机及网络应用技能需要进一步提高。二是专业工作技能，案件线索分析、调查取证、侦破、规范案件处理等方面整体水平不高的同时，更缺少专家。三是独立完成工作的能力，应当独立完成的工作往往由于工作技能不全面，需要多人协作完成，不仅影响工作进程，也给机构人员配置带来不小的困难。四是沟通协调的能力，需要合力完成的工作经常由于沟通不及时或不善于沟通，配合不到位或不配合，最终影响到工作进度和质量。五是处置重大事件的能力，专卖工作遭遇突发、重大事件的几率比一般工作大很多，但是专卖人员在这方面得到的知识却很少，遇事很难正确处理。

高素质员工配置不平衡。高素质员工在业务部门配置较多，在专卖部门配置较少；在专卖部门内部，内部监管岗位配置较多，专卖管理岗位配置较少；专卖管理岗位上，机关内勤等岗位配置较多，一线市场监管岗位配置较少。近几年，上述问题虽然在部分县（区）局有了很大改观，但全市总体情况没有本质变化，不利于高素质员工发挥典型引路、言传身教的作用，带动专卖各项工作整体提升。

（四）经费投入仍不能完全满足实际工作需要

**市局新一届党组成立以来，对专卖工作非常支持，在今年“增收、节支、提效”的背景下，仍然对专卖部门车辆、电脑等硬件进行了更新，但是在经费投入、使用上仍然存在一些问题。一是总量仍显不足，有限的燃油、通信、食宿费用制约了市场监管员加大监管范围、频次和力度，限制了监管方式、方法。二是打假经费使用不合理，个别县（区）局将不属于打假经费使用范围的费用列入打假经费报销。三是对打网络工作的专项资金投入不够，现行文件对于打网络工作的奖励标准与打网络工作的实际资金需要有一定差距，不足以支撑县级局开展、尤其是独立开展打网络工作。

（五）市县两级局工作衔接仍不够顺畅

日常工作衔接不畅。一方面表现在市局要求县级局上报的队伍建设、案件办理、违法卷烟库存管理等方面的定期报表报送不及时、不准确；下发给县级局专卖股的通知、工作要求等县级局分管领导见不到，使得县级局领导不能督促工作进度、质量；下发给县级局分管领导的通知、工作要求等，专卖股具体工作人员不清楚、不理解，需要反复向市局询问，这些情况一定程度影响了市局的正常工作。另一方面表现在市局对于同类报表、数据多口重复索要，能依靠网络传递电子文件解决的问题，必须要求上报纸质文件，这些情况给县级局带来了不必要的资源浪费，降低了工作效率。

专项工作衔接不畅。主要表现在两方面，一是县级局对市局针对阶段性工作重点安排的专项工作不深入研究，不结合实际，照搬照抄方案，不能解决实际问题，有效推动工作。二是市局对县级局专项工作开展情况指导少、检查少、考核少，既不利于县级局理解、掌握工作的具体要求，更难以控制工作质量，保证工作效果。

二、原因分析

总的来看，上述五方面问题既是市场监管和内部监管工作整体水平不高的具体表现，本身也是导致市场监管和内部监管工作整体水平不高的重要原因，而且五方面问题之间也是相互牵扯，互为因果，这些原因有市局层面的，也有县级局层面的，有主观原因，更有其客观背景，需要统筹考虑，逐步解决。除此之外，对其背后的关键制约因素分析、归纳两点：

（一）对于内部监管工作

归结为一句话，还是不愿、不敢、不会监管的问题。具体来说，部分干部职工从一开始就不相信内部监管作为行业自我调节机制能够长期发挥其应有的作用，同时不愿意为工作得罪人等思想是放松内部监管之弦的根源。

在以流程化、痕迹化的工作模式固化并规范监管工作的同时，由于流程要求本身存在部分不合理性，信息系统、纸质资料多角度的痕迹要求本身存在重复，产生冗余，加上县级局监管人员对流程管理工作方式的不学习、不适应，是造成监管人员疲于应付，监管工作不见实效的重要原因。

（二）对于市场监管工作

近几年，在全国行业“两烟”生产经营秩序根本扭转，全省行业市场基础、工作基础逐步夯实的大背景下，市级公司作为经营主体的经营压力变小，县级公司取消法人资格改为营销部后就更没有什么经营压力（今年这种情况有所改变）。换句俗话烟好卖了，钱好挣了，这是放松市场监管之弦的根源。

专卖部门对卷烟市场缺乏系统研究，对违法卷烟影响辖区市场的广度、深度缺少客观数据积累，结合自身的卷烟销售情况，主观地、笼统的判断违法卷烟对辖区市场的冲击不大，对市场环境的判断过于乐观是造成放松市场监管之弦的重要原因。

县级局扎实开展市场监管工作，加大打假，特别是打网络工作力度，产生的实际费用远大于按照现行打假经费管理办法、罚没任务考核办法拨付的费用，同时扎实开展监管工作，多办案、多拘人就可能多一些风险，这笔账算不过来是放松市场监管之弦的现实原因。

三、关于两个巩固、两个突破的工作建议

实际上，解决五个问题，巩固两项成果，持续改进突破是一项长期的、系统性的工作，不可能一蹴而就，也不是一个部门能够一力承担的，需要市县局协调一致，多部门齐抓共管，各层次形成合力，并且长期坚持下去。这里仅就市局专卖部门在两个巩固、两个突破工作中应当做的一些工作提四点建议。

（一）进一步弘扬求真务实的工作作风

求真务实是一种工作作风，在具体工作中一定会有具体的表现，弘扬这一作风不能仅仅停留在口号上，而是要体现在工作中。

要转变工作思路。市局专卖部门要率先将思路从唯书、唯上，转向唯实，而将思想物化到工作中要做到四个一定：对上级局安排的工作，一定要注意与自身实际相结合，找到能够扎实开展工作的最佳方法；安排县级局工作前，一定要进行调查研究，保证工作目标、方法、要求是合理、可行的；对县级局汇报的工作情况，一定要进行查证核实，确保掌握实情；对不符合实际的工作安排、部署，一定要及时调整，降低具体工作失误对整体工作的影响。

要调整工作方法。引入pdca过程控制的方法，增强工作的计划性，减少工作的随意性；提高工作的连贯性，增强工作的可控性，最终提高工作效率，保证工作质量。无论是科室内部的日常工作，还是安排全市各县（区）局完成的专项工作都要通过制定工作计划（不一定是复杂的、成文的），明确工作质量控制节点；通过对控制节点工作进度跟踪，狠抓执行力的提高；通过对控制节点工作质量检查，及时发现工作中存在的问题；通过问题的整改，促进整体工作改进。

要加强沟通协调。市局专卖部门可以通过方法创新，创造市局与县级局、县级局与县级局之间信息沟通的机会，提高工作协调的质量。方法之一是在全市范围建立专卖动态定期通报制度，由市局专卖部门汇编各县（区）局近期专卖工作动态；方法之二是根据具体工作需要，召开专项工作协调会，通过会议掌握县级局工作开展过程中的实际情况，研究解决影响工作进展的各种问题；方法之三是充分利用专卖管理信息系统这一网络平台，及时发布重要工作的安排、部署和关键问题的解决方案，增强信息传递的时效性；方法之四是建立**烟草专卖工作qq群，通过市局及时指导，县级局之间相互帮助，及时解决日常工作中一些繁琐的小问题，及时发现具有普遍性的问题。

（二）进一步加强专卖队伍的教育培训

拓宽教育培训的范围。一方面要拓宽培训对象的范围，局部培训与全员培训相结合，保证专卖队伍全体人员均有参加教育培训的机会。另一方面要拓展培训内容，从单一的业务技能培训，延伸到理想信念、思想道德、工作作风、行为举止、企业文化、团队精神等全方位教育。

突出教育培训的重点。要增强培训工作的针对性和实用性，以此为标准突出培训重点。在各种培训内容当中，专卖业务技能仍然是培训的重点；业务技能培训又要以实战操作培训为主，以理论培训为辅。

创新教育培训的方式。不仅有传统的老师讲、学员听式的点对面培训，还要有各单位专卖人员互学、互助、互比等点面结合的培训方式；不仅要搞集中培训，还要充分利用视频会议设备搞远程分散教育；通过创新培训方式，提高参训人员学习兴趣，提高培训工作效率。

加强培训工作的管理。参加省局培训，市局在事前要进行动员，要提出具体的培训要求，事中要加强管理，保证培训纪律，事后要检验培训质量。由市局组织的培训，要坚持凡训必考，凡考必严，保证每次培训的效果。要把培训考试结果与专卖人员管理相结合，与奖惩相结合。

（三）进一步加强日常工作的指导监督

对县级局专卖工作进行指导监督是市局专卖部门的固有职责，过去也一直在做这项工作，但仍然需要在自身吃透、拿准工作要求、工作标准的基础上，进一步提高指导监督工作的针对性，时效性，不断创新方法，逐步提高质量。

对内部专卖管理监督工作的指导。要发挥《内管通报》对内管总体工作的导向性作用，利用通报向全市各县（区）局及时传达近期的工作重点、工作要求，透过通报使大家随时了解工作中存在的不足，比较出本单位这项工作在全市所处的位置；要坚持内部专卖管理监督专题会议制度，根据发现的卷烟经营和监管工作本身的问题，随时召开专题会议，研究确定对一些具体的卷烟经营问题的监管手段，找到制约监管工作顺利开展的解决办法；要进一步做实内部专卖管理监督季度检查工作，坚持每季度深入各县（区）局实地检查，除了掌握内部专卖管理监督工作总体情况和近期重点工作的落实情况以外，还要将工作重点放在帮助县级局解决日常工作中遇到的一些实际困难，给出明确的指导意见。

对专卖管理工作的指导。首先要重新梳理行政许可、行政执法、涉案物品管理、票据管理、案件卷宗管理等方面的有关规范性文件。其次要对规范性文件进行完整性、适用性评估，通过剔除应当废止的文件，整合相关联的文件，结合实际补充、细化新的管理规定，明确县级局开展上述工作应当执行的标准，保证工作标准的合法性、合理性、充分性、必要性、具体性和适用性。第三要建立定期检查工作制度，可以考虑每季度开展一次专卖管理工作综合检查，全面清查涉案物品、票据，评查行政许可和行政处罚卷宗，现场指导如何改进上述工作，推动既定工作标准逐步落实。

确定专项工作联系点单位并加强指导。考虑针对市场监管、打网络、涉案物品管理、行政许可管理、案件办理等项工作确定部分县级局为工作联系点，发挥以点带面、典型引路的作用。市局专卖部门加强对联系点单位的专项工作指导，与联系点单位一起挖掘制约工作水平提升的深层次原因，研究解决问题的具体办法，找到能够促进全市各县（区）局上述工作整体提升的行之有效的途径。

进一步完善执法监督机制。现有的执法监督机制由行政执法责任制、错案追究等一些制度构成，由纪检监察、审计、法规、专卖等部门具体落实，实际操作中往往表现为阶段性监督。在此基础上进一步完善的主要方法有二。一是切实履行内部专卖管理监督部门的执法监督职责，发挥其应有的日常监督作用。内部专卖管理监督部门可以充分利用季度检查卷烟经营工作的同时，开展执法监督检查，根据发现的问题提出执法监督整改建议，通过加大日常执法监督频次，及时发现和解决不符合依法行政、文明执法要求的一些问题。二是拓宽执法监督渠道，引入外部监督机制，可以由市局专卖部门定期开展面向卷烟零售户的行政执法满意度调查，将满意度调查结果与考核奖惩挂钩。

（四）进一步规范打假经费的使用管理

一方面，市局专卖部门要主动承担县级局打假经费的使用管理职责，加强对经费使用真实性、合理性的监督检查，存在的问题应当及时向市局财务部门反馈，保证有限的经费高效率地应用于卷烟打假工作。

另一方面，要建立打假经费动态管理的机制，这个机制应当包含两个层面。一是确定打假经费与打假工作成果的合理挂钩比例，使经费根据打假成果动态调整。二是打假经费管理办法本身要根据卷烟市场环境和卷烟打假工作的要求动态调整，使经费使用管理能够跟上实际工作需要。