以科学发展观提高市政公共服务质量和水平的调研思考

[电信科学发展观调研报告]抓住电信重组机遇破解重复建设难题本人率党组深入电信公司基层，营业网点、值班机房，走访电信用户，实地踏查移动机站建设工地，通过开座谈会、交流意见、问卷调查等方式，深入开展...+阅读

市政公用事业是为城市经济发展和人民生活服务的基础性产业，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。当前，如何坚持以人为本，按照全面落实科学发展观的要求，搞好城市公用事业建设和管理工作，为群众提供便捷、经济、安全、环保、舒适的公共服务，是构建社会主义和谐社会中摆在我们面前的一个重大课题。现结合

我市公用事业发展的实际，谈几点粗浅的看法。

一、我市公用事业发展中的主要特点

近年来，在市委、市政府的坚强领导下，通过各级各部门的共同努力，我市的公用事业得到了长足发展，为全市的经济可持续发展和广大人民群众生活质量的提高，提供了坚强有力的保证。主要呈现以下几个特点：

一是公用事业迅猛发展。城市供水能力由原来的3万吨/日增加到13万吨/日，城区售水量达到6万吨/日；城市公共交通运营车辆达到380部，开辟线路30条，线路单程达到480公里，年客运能力达到3000万人次；城市集中供热于1998年起步，到目前，城区集中供热面积达到650万平方米，供热普及率超过40%，莘县、茌平、高唐、临清等县（市）已实行集中供热，阳谷等县的集中供热工程也正在建设之中；城市燃气主要有管道燃气和液化气两部分，用气人口34万人，气化率达到90%以上，其中，液化气用气人口约20万人，管道燃气由**新奥燃气有限公司于1999年8月正式运营，到目前，发展民用户6万户，日售气量６万方，形成了覆盖城区50平方公里的供气规模；污水处理于2001年10月正式建成投入运行，总投资8747万元，日处理污水能力5万吨。新水河第二污水处理厂已开工建设，设计日处理能力5万吨，预计今年9月份建成投入使用。

二是公用企业改革初见成效。2002年4月，市政府组建了城市水务集团，2003年1月，市政府按照水源与供水管网一体化运作的原则，与海南润达实业有限公司合作，共同投资1亿元，组建了**润达水业有限公司。供热管理体制由原来的“一网三厂”改为“分区划片、厂网合

一、布局合理、共同发展、统一管理、保障供应”的模式。管道天然气走开与民营企业合作的路子，1999年，市政府与新奥集团共同出资创办**市天然气有限公司，总投资1.2亿元，开创了我市以市场转让方式进行城市基础设施建设的先例，成为政府与民营企业成功合作的典范。城区液化气采取招拍卖的形式，以市场转让的方式，对液化气站经营权实施成功拍卖，为规范液化气市场奠定了坚实的基础。

三是投资主体呈现多元化。城市供水和污水处理主要以举债机制为重点，引进外资，扩大投资规模，海南润达水业注入资金5500万元，主要用于城市供水设施的建设，建设管网50多公里。民营资本开始进入公用事业领域，新奥燃气以市场转让方式获得了管道燃气经营权。出租汽车、城市液化气经营主要是以民间个人和企业投资运行。

四是监管机制基本形成。市政府于1998年成立了公用事业管理局，通过几年来的发展，管理体制得到进一步理顺，承担了全市的供节水、集中供热、城市燃气、公共交通和污水处理五大行业的监管，并成立了供节水、集中供热、燃气和公交客运四个管理办公室，各县(市、区)也成立了相应机构，基本形成了对公用事业行业监管的框架。

二、影响和制约公用事业和谐发展的主要因素

总体上看，我市的公用事业发展是快速的、健康的，已成为城市广大居民生产、生活的必需，为经济社会可持续发展和构建和谐社会提供了有力保障。但由于我市的公用事业起步晚、基础差、底子薄，在发展过程中还存在一些突出的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）政府对公用事业的投入不足。近几年来，政府投入大量精力，对城市进行了大规模的开发和改造，城市基础设施日趋完善，城市面貌日新月异。每年政府安排的城市建设资金达数亿元，以2007年为例，市政府安排的城市建设资金为6.2亿元，但是对公用事业的投入微乎其微，基本没有安排一个公用事业项目。例如城市公共交通，1980年以前，财政对公共交通的投入总和为38万元，原县级**市财政对公共交通的投入每年10万元，现在市政府每年补贴40万元。目前，公交公司承担着全市70岁以上老人、现役军人免费乘车，65岁至70岁老人半费乘车等政府指令性任务，仅这一块公交公司每年造成亏损546万元，财政补亏不足10%。城市供水、集中供热等行业也都是企业自行融资，近几年财政都没有投入和补助。

（二）公众利益保障处于弱势地位。公用事业经营大多是垄断性企业运作，一旦经营权在握，企业与政府就必然处于博弈的局面。但如果政府在监管方面存在经验不足，预想不够，就会使政府处于被动地位，企业就可能不愿意或无力兑现当初的承诺与义务，而此时已是“生米煮成熟饭”，政府常常无可奈何。而在政府利益受损的背后，通常也喻示着市民或公共利益的让步。如城市集中供热，我们实行的厂网一体模式，造成了供热企业的区域性独家经营，用户没有了选择空间。这种情况极易滋长企业的“霸气”，用户的正当利益很难得到保障，企业凭借其垄断经营地位侵害用户利益的情况时有发生。有的供热企业要求用户必须达到80%的交费率，方予供热，经常出现极少数用户不用热，而导致全楼停供的情况。个别供热企业甚至违反物价部门规定，擅自向用户收取

分支管网和换热站的建设费用，施工预算高出市场好几倍，并且必须由他们设计施工，否则就不予供热，加重了群众负担，用户敢怒不敢言，在社会上造成了很坏的影响。再如，有的供水企业强制用户使用他们指定的设备，如不接受就拒绝供水，群众对此也有不同程度的反映。

（三）政府监管力度亟待加强。我市公用事业行业的监管处于起步阶段，监管的范围和深度还不能与现实需要相匹配，监管体制有待完善。主要表现在以下几个方面：一是监管目标不明确。我市公用事业投入主体企业占主导地位，因此政府对行业监管的话语权就不强，很难处理投入、保障社会公众利益、促进行业健康发展三者之间的关系，常常出现顾此失彼的情况。二是政府主管部门和行业管理部门的职能定位不明确，管理体制不理顺，缺位和越位管理并存，多头监管现象普遍，造成监管主体不明确，监管部门协调困难，效率低下。如有的县市公共客运交通主管部门在交通局，有的供水企业主管部门在水利局等等，但按照法律法规赋予的职能，这些行业监管却是建设行政主管部门，如何管，怎么管，往往使这些监管部门无所适从。三是部门间配合不够。公用事业发展不是哪一个部门的事情，需要多个部门的共同努力，但是个别管理部门受利益驱动，无视企业违规行为，不能很好地履行监管职责，助长了不法行为。如在城区液化气市场清理整顿工作中，个别部门为非法液化气企业补办手续，给清理整顿工作制造了障碍。再如城区供水、供热一户一表的改造，按照有关规定，对没有实行一户一表的新建建筑，有关应当部门不予办理施工许可，不予竣工验收，但有的部门要求不死、把关不严，使这样的工程也得以施工、验收，为下一步全面推行户表改造工作增加了难度。四是公众监管不足。部门对公用事业的监管表现出浓厚的行业管理色彩，缺少公众、社会辅助监督意识，致使公众参与度低，公众监管乏力。

（四）法规和制度保障滞后。近年来虽然我市出台了一些公用事业行业管理的相关规章，但是部分规定在操作中缺乏实际性、适用性，再加上公用事业领域上位法的依据不充分，有些领域几乎没有成型的法规，给我们出台地方性规章带来了困难。在工作实践中，行业主管部门对公用事业企业的监管，缺乏强有力的法律支撑，经济调控手段又比较薄弱，造成一些政策规定和计划目标很难得到贯彻落实。

三、促进公用事业和谐发展的几点思考

（一）加大政府对市政公用事业的支持力度。城市基础设施是现代经济和社会发展的主要载体。基础设施的投入应该比其他固定资产投入要多，增长率要高。伴随着现代化建设的发展，基础设施的要求条件越来越高，其投资比重应相应的提高（这是全世界的共同趋势）。因此，政府要增加对市政公用事业的投资；要适当地切出部分资金用于市政公用事业的资本金或用作周转金，发挥政府资金的启动作用；要减少和压缩政府在一些经营性和风险性较大的项目中的投资或补贴资金，增加用于市政公用事业的投资。从宏观上讲，政府不仅要考虑市政公用设施与国民经济发展相适应的规模和结构，而且要制订有利于实现这个目标的相关政策。加大市政公用设施投入应坚持货币投入与政策投入相结合。由于货币投入易受到资金、时间等因素的限制，而政策投入相对受限制较小，政府应当合理地运用经济杠杆，在政策上给予一定的支持，促进市政公用事业的发展。

（二）继续转变政府职能，深化管理体制和市政公用事业企业的改革。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府的职能要重新定位，要打破计划经济体制下对市政公用事业的“统包统揽”的管理模式，从直接干预转向间接调控管理，在统一规划、行业指导、制定政策法规、监督执法和综合协调等方面发挥主导作用，加强政府的服务功能。市政公用事业企业要逐步建立产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，按照“投资多元化、运营市场化、管理科学化、发展产业化”的基本要求，把经营行为推向市场，实现企业的自主经营、自负盈亏、滚动发展。政府要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把市政公用事业设施建设和管理养护项目资源推向市场，营造一个公平公正的市场环境，开展项目招投标，由中标企业进行专业化的运作。通过这种方式，使市政公用设施的建设和养护逐步走向社会化，使市政公用设施的经营管理逐步走向市场化。

同时，必须充分考虑市政公用事业的特点。市政公用事业最显著、最基本的特点就是公用性。在改革过程中要针对不同的行业特征，区别对待、分类推进。要合理区分竞争性与非竞争性、经营性与非经营性、补贴性与非补贴性的特点，实行不同的改革措施，寻找政府责任与市场机制的最佳结合点，努力做到既提高企业的效率，又维护好人民群众的根本利益。

（三）进一步加强市政公用事业设施发展规划和管理。市政公用事业是为城市经济发展和人民生活服务的基础性产业。城市总体规划中要充分反映基础设施的总体规划和中长期目标，按照建设现代化城市的要求，制定市政公用设施的总体规划和分段实施的蓝图，通盘解决道路、公交、供气、供热、供电、排水、排污、给水、电信、邮政、路灯、公厕、绿化、有线电视等公共项目建设。应用发展的眼光和超前的意识，结合城市近期和远期发展目标，对城市空间布局和地下发展等各项建设综合规划，减少建设的反复和浪费。特别是地下管网建设应本着先地下、后地上的原则，每拓宽和新建一条城市道路，就应同时铺设好各种城市地下管线，预留出将来发展管线的地下穿孔，避免城市道路上的“拉链”现象。在搞好公用设施发展规划的同时，还要理顺规划管理体制，加强规划的集中管理，维护规划的严肃性，保证规划的顺利实施。

（四）全面推行公用事业特许经营制度。特许经营制度可以通过契约关系，充分利用民间资金和私人投资进行公用事业的建设和经营，进一步明确企业的责任和权利，有效地规范市场秩序。由于公用事业涉及公共安全、国计民生以及其自然垄断的特性，决定了其市场的特殊性，在充分放开市场让社会力量参与公用事业的同时，必须严格把关，保证进入该市场的从业者要有实力、有经验、有诚信。监管部门应随时掌握其运营状况，甚至要了解其相关联企业的基本情况，动态地掌握其经济和运营能力，保护好政府和公众利益，防止出现随意退出、中断服务，甚至政府无可奈何的现象发生。政府的利益受损，直接受害者就是群众，也达不到和谐社会建设的要求。同时，要通过实施市场准入和退出机制，鼓励多种经济成分进入公用事业市场，打破目前垄断经营的局面，形成优胜劣汰的竞争激励机制，进一步推进公用事业的市场化、商品化。

（五）切实加强政府对公用事业的监管。公用事业的公用性、自然垄断性特点要求在市场化的过程中，必须切实保证社会的公众利益和公共安全。因此，政府应发挥好“公共责任人”和“守夜人”的作用，作为社会公众利益的代表加强对公用事业的监管。一是加强市场秩序监管。要按照国家和地方有关法律法规的规定，坚持公开、公平、公正的原则，制定市场准入条件和退出条件，规定市场秩序，严格操作规程，完善项目竞标制度，营造良好的市场竞争环境。二是加强合同签订监管。政府同公用事业企业必须签订特许经营项目合同，严格确定服务内容、范围、质量和标准，服务期限、价格调整程序、安全保障措施等。三是加强服务质量监管。要按照有关行业产品和服务质量标准要求，建立行业产品和服务质量的检查监测制度，对企业提供的产品和服务质量进行定点、定时的检查和监测，发现质量问题及时提出整改意见，并监督企业限期整改。四是加强信息发布监管。要尊重社会公众的知情权，鼓励社会公众参与监督。要建立畅通的信息交流渠道，完善社会公众咨询和监督机制，以及将公用事业产品和服务的质量检查、监测结果和整改情况以适当方式向社会公布，让社会公众及时了解有关信息。五是加强资产安全监管。一方面政府监管部门要通过对企业的安全生产监督，保障其运营产品和服务的质量、标准；另一方面要对国有资产和公共资源进行安全监管，确保国有资产不流失和不侵害企业职工的合法权益。六是加强运营成本监管。要建立健全成本约束机制，激励经营者和承租者改革技术、开源节流，降低成本。要形成科学合理的价格形成机制，建立公用事业行业产品和服务成本定期监审制度，掌握公用事业企业的经营成本状况，为制定和调整价格提供基础依据，防止成本和价格的不合理上涨，损害公众利益。

（六）加强法制建设，依法保障公共利益。针对目前公用事业行业管理中的突出问题，要出台有关城市公共交通管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市排水和污水管理、城市园林绿化管理等法规性文件，完善有关政策。同时，要通过多种渠道向社会公众和企业广泛宣传相关法律法规，增强市场各方主体和社会公众遵守法律法规的自觉性。要进一步建立健全各级公用事业管理机构，明确职责分工，强化管理职能，加强执法队伍建设，提升执法水平，制订执法检查工作的制度和方案，加大依法行政的力度，打击各种违规违法行为，规范公用事业市场秩序，推进公用事业和谐发展。