2010年关于城乡统筹工作中农村土地问题调研报告

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随着农业产业化和农村城镇化不断推进，乡镇城镇化扩张，工业集中区推进，乡镇面貌一新的背后是大量耕地被蚕食，耕地面积锐减；现行货币政策安置方式无法解决失地农民后顾之忧，失地农民生存难以为继；一些地方农村土地流转不畅，要地农民呼声与日俱增，引发深层次矛盾，诸多问题亟待关注和解决。总之，解决城乡统筹过程中的农地问题是农村发展的基本问

题，对探索农村土地合法有序流转；保护耕地，解决失地农民的后顾之忧，切实维护广大群众合法利益大有裨益。

一、存在问题

（一）土地纠纷颇多

“七种八养九行当，种粮是个亏行当。”这是前几年农民种田难以挣钱甚至赔本的真实写照。在粮价低迷，土地效益低下，税费过高情形下，许多农民忍痛放弃土地。如今农村实行税费改革后，农民负担逐年减轻，国家惠农政策出台使农民种田积极性空前高涨。而与此同时，以土地上利益纠纷引发诸多矛盾，主要有以下几种：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地农民如今要地。市场经济条件下，许多农民纷纷走南闯北，抛妻别子涌入都市“淘金”寻求致富路。举家外出打工农民或他因无力耕种，农田被撂荒未流入他人。这样撂荒农田被一些农民“拾田”耕种。如今种田划算。失地农民为要地三番五次向镇村反映，而占地农民也不愿意出田。同时，乡村干部认为，以前土地效益低下时农民选择打工不愿意种田，苦口婆心劝说耕种也无济于事，最终不得不找人耕种。现如今，眼见粮价上涨要地，哪有这样便宜的事呢？

（2）昔日外出打工农民返乡要地。外出务工农民将无力耕种的农田交给亲朋友邻代耕代种，也未办理任何手续，这为日后因土地的权、责、利而发生纠葛埋下“伏笔”。在种田效益低下，土地效益排徊不前情况下，农田多数是无偿流转，此前，农村土地流转往往不规范。农民外出务工经商或因家庭缺乏劳动力致使农田弃耕，从而请人代耕，往往只是口头约定的“口头协议”、“君子协议”，未签订正式的土地流转合同。农民在农田收益低的情形下，将农田交给种粮大户及其它农户代耕，耕种双方权、责、利可分为两种情形：第一种情形是无偿的，用农民自己的话来说是“两不找”，转让方农民无须向代耕户付费用，而代耕户也不付任何报酬给转让方，而农业税由代耕户交纳。另一种情形是转让方农民倒贴一点钱给代耕方。在粮价低迷情况下，农民种粮积极性不高，即使签订土地流转合同也未经司法部门公证，合同往往失范。而如今，中央一号文件出台后，国家对农业许多优惠政策，譬如减免农业税费、降低农业税率、发放粮补、早稻补贴等，极大地调动了农民种粮积极性，农民感受到现在种粮很划算，弃耕农民要求讨要农田复耕，取得农田意愿与日俱增，因而事后往往因土地流转合同失范发生纠葛。

（3）农村人多地少户口要地。前几年，由于种田效益不明显，甚至赔本。农民不愿意多种田。这样农村形成了“有田无人种”的窘境。现在形成鲜明对比的是，国家对农业反哺的政策出台，粮价上涨，让农民喜上眉梢，一些农民深感还是种田划算。农村土地承包改革后，土地承包政策是30年不变，村组人均耕地不均衡，加上前几年农村计划生育管理落后，超生人口在地改时未分到田。这样一些家庭就形成人多地少。人多地少少户要求调整农田和弃耕户要求复耕，取得农田意愿与日俱增，往往因土地利益与村委会及其它农户发生纠葛。

2、管理上越位

《中华人民共和国土地管理法》规定“农民集体所有的土地由村集体经济组织或村委会管理、经营，可由村集体组织的承包经营。”同时《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”在农业收益低下及农民对土地关爱程度偏听偏低情况下，一些企业和农民利用自己的优势，如资金、技术，租赁外出务工农民土地进行集中成片开发，发展规模经济，而村委会往往越俎代疱，将外出务工农民弃耕承包田全部或部分收回调整重新对外发包，在农民不知情下越位代替农民谈判、签订合同。农民要地，而企业和种田大户则认为，自己在税改前签订合同，是“合法”的。在越位土地流转过程中，农田大量向企业集中，为追求利益最大化占用农田进行种花植草，使基本农田保护面临严峻考验；同时加剧了要地农民与其之间矛盾。在农村，当农田向种粮大户集中时，就产生乡镇政府和村委会越俎代疱代替农民签订合同，履行发包方权利和义务时，必须尊重农民个人意愿。而在操作规程中，未经农民同意越位代签合同，很难保证农民自身利益。

3、管理上错位

市场经济下，一些农民外出务工无力耕种，有的农民过去长期拖欠税费。有的村委会以村民“你自己不尽纳税及挑圩筹资义务，还享受什么权益呢？”为由，强行收回农民手中的土地重新发包给其它农户耕种，收取一定费用。另外，有的村为追求利益最大化，低价收回外出务工农民土地，高价发包给一些企业或业主种植苗木、花卉，违背了现行国家政策。

（二）乱占、圈占，浪费土地问题始终未解决

我国是世界上人地矛盾最尖锐、最突出的国家之一，在不到世界10%的耕地上承载着世界22%的人口。目前我国人均耕地只有1.4亩，不到世界人均水平的40%，但土地沙化、水土流失和粗放利用还在延续。我国以占世界不到10%的耕地，养活了占世界22%的

人口，这是我国对世界作出的不朽贡献。近年来，党中央、国务院对土地问题严之又严，高瞻远瞩，相继作出一系列重大决策。紧守这一条耕地保护“红线”。是历史和现实的客观需求，也是践行科学发展观的根本要求。但近年来，我国各地小城镇建设如火如荼之势，许多乡镇城镇化面貌日新月异，千百年来农民习惯于的“乡土社会”正转型为“城镇社会”，对于不少乡镇经济与社会发展来说，发展小城镇无疑是一个“大战略”，同样具体到每个小城镇的建设也有个“战略问题”。这就是在每个小城镇建设过程中，如何保护好耕地问题。统筹城乡经济社会发展，加快小城镇进程，为全面建设小康社会提供物质技术基础和生态环境双重保障任务，就必须坚持在发展中保护耕地，把青山绿水留给子孙后代，把美好家园献给人民群众。土地是最稀缺的不可再生资源。但只顾眼前，不顾将来的乱占耕地在农村还依然普遍存在。个私企业异军突起，无疑要占用农地，同时势必造成大量耕地闲置浪费；农村“空心村”存在，农民建房弃旧建新，造成村庄渐渐向外扩张，侵占农田；更有些地方本着经营城市就是经营土地的观念，发展经济就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地锐减。

（三）失地农民问题成为日趋严峻的问题

土地承载着农民诸多希冀，承担着农民社会保障功能，如土地为农民提供了生活保障；土地作为一种商品，由于价格上涨具有增值的功能，农民子孙后代对土地拥有继承权。城镇化过程中，许多农民五彩缤纷、多姿多彩的梦想被击碎，农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后，却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中，失地农民极易成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，成为新的城市贫民，同时也给社会稳定带来不安定因素。一次性补偿,其补偿标准虽然相对于过去也“水涨船高”,但与土地非农升值相比，差之甚远。计划经济下的一次性补偿,其标准低,不全面,一旦补偿费用光,生活无保障,农民心理上不能接受。对补偿低，农民反映强烈，不愿田被征。另外农村土地在被征过程中存在着同地不同价现象，乡镇之间相比，有的每亩5000元，有的仅3000元。其补偿标准地区差异悬殊。千百年来农民信奉“不患寡就患不均”，因土地补偿标准差异，诱发农民攀比心理。

二、成因

（一）农民要地的背后是农村土地流转服务滞后

农村土地流转无序、失范现象。一方面有农民自身草率了事，缺乏法律意识。村委会、乡镇越俎代疱替农民签约；另一方面则是缺乏为农民土地承包服务的中介机构。《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转”。同时《中华人民共和国土地管理法》中相关条文也规定“农民集体所有的土地由村集体或村委会管理、经营，可由本集体经济组织的成员承包经营”。村委会将弃耕田、农村死亡五保户承包田收回向人多地少户发包，或成片“反租倒包”给企业、种田大户时，无论是出于“好心”，还是为增加集体收入等因素。但土地流转中须尊重农民群众的意愿。事实上，倘若有个能站在农民立场，以同一个声音为农民服务的土地流转服务中介机构。这样势必公正、公平地维护了广大农民的合法利益。

（二）土地产权不明晰

土地产权又称土地所有权。土地产权其含义是：土地所有者在法律规定的范围内享有对土地占有、处分、使用、收益的权利。土地产权是物权的一种，它的主体是土地所有权，客体是土地。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外；属于农民集体所有，宅基地和自留山、自留地，属于农民集体经济组织或村委会经营、管理，已分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经营组织经营、管理”。事实上，法律对农村土地阐述只是一个原则性问题，根据《宪法》、《农村土地承包法》，中国实行土地集体所有制。农村土地归农民集体所有，农民通过承包获取了土地使用权。在这种体制下，农村土地的所有权实际上不明晰，农民集体所有是一种所有权主体缺位的所有制，农民土地流转过程中向企业、种田大户、缺田户集中时，就产生村委会或乡镇代替农民谈判签订合同、协议现象。同时征用土地过程中，农民作为承包人和经营者，却不能参与来维护自身合法利益。这实际上极易造成交易双方主体缺位，农民的合法利益受损。

（三）变味的政绩观，经营城市就是经营土地的误区未走出

在一些人头脑里始终存在着这样一个思想误区，种粮食农民永远富不了，要发展城镇化、工业化就要多上项目，就要用地。而在现行干部考核中，“政绩就是硬道理”成了干部升迁的硬杠杠，要出政绩，得干几件显山露水的政绩工程，这样马路宽起来了，楼房高起来了，干部形象却在百姓心中矮起来了。经营城市，使城镇面貌一新，但极易形成占地——收益——再占地——再收益的恶性怪圈，致使保护耕地“红线”成了“弹簧线”。农村城镇化，地从哪里来？这已成为农村城镇发展面临一个具体而又现实不容回避的问题，寅吃卯粮经营城市即经营土地，用光子孙后代资源，其后患无穷。

（四）征地制度上的缺陷

对被征地农民安置的方法通常有三种：首先是土地换就业；其二是失地农民集体负责安置；其三是给予一次性货币补偿。在就业形势日趋严峻情况下，乡镇企业纷纷倒闭，采取前两种安置方式不可能实现的。通常情况下采取货币补偿方式。农民征地得到的补偿依照《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：一是土地补偿，标准为该耕地征用前3年平均产值的6-10倍；二是安置补助费为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费。实际上对征地农民是按前三年农业的平均产值计算，未按照市场交换所实现。失地农民的补偿犹如企业买断工龄，工人们往往享有社会保障，失地农民失去赖以生存的土地，实质为失业。农民拿来到手的一亩地

三、四千元补偿，对农民生计来说是杯水车薪，无法解决长久生活。其中还不乏乡村层层盘剥、扣压、占用。其实，根据《土地管理法》第十条规定表明：我国集体土地所有权存在基本形态，即村集体农民集体所有、村民小组农民集体所有和乡镇农民集体所有。集体土地所有权的主体是“农民集体”三种形态的集体所有权主体享有平等的法律地位。其拥有的土地权利不因为行政隶属关系而有等级之别。因而，被征用土地的农民集体享有获取征地中衍生的土地效益。

三、对策

（一）建立合理的土地流转机制

农村土地流转其目的就是促进土地资源开发，提高农业效益为目标。然而由于随意终止承包合同、越位收回农民土地，引发的土地承包纠纷已上升为农村主要矛盾。因而必须采取措施确保农民利益，依法保障农民的主体地位和自主决策权。

1、把好“三关”，规范农村土地流转程序

（1）申请关。承包土地农户或单位、个人需要土地流入、流出，必须由个人或单位向承包方提出书面申请，申请时需要注明流入、流出的条件、地类、面积及流转形式，在双方协商一致基础上，经发包方同意后，签订书面意见，真正做到有据可查，避免日后因土地流转发生。

（2）合同关。对流转土地，经双方协商后依法签订土地流转合同，规范管理，切实保护依法形成的土地流转关系和农民土地承包权。

（3）登记关。签订土地流转合同时，由承包方向发包方所在地乡镇农业承包合同管理机构登记。乡镇两级对土地流转情况做到准确记录和反映土地流转情况，并实行土地承包动态管理。

2、立足“四化”，促进农村土地合理有序流转

（1）农村土地承包长期化。土地是农民赖以生存发展的物质资料。土地流转的主体是拥有土地经营权的农户和其它经营单位，客体是土地经营权而不是所有权。由于农村土地承包权与经营权可以分离，所以承包权的物权化并不排斥经营权的流动。党中央提出土地延包30年不变，其核心是保证土地承包关系的稳定。因而以立法的形式给农民吃“定心丸”，避免任意削弱、剥离农民土地承包权。国家用法律明确农民对土地的使用。同时也让农民学会用法律来维护自身合法利益。

（2）土地流转市场化。加强土地流转服务。乡镇建立土地流转中介服务机构，多渠道收集供需信息，结合《农村土地承包法》制定促进土地流转的相关政策，农经部门统一规范土地流转合同并加强合同监管，建立起农村土地流转中介服务机构，使之能代表农民利益，给农民“国民待遇”，并对农村土地承包中的合同纠纷，做到及时处理，规范调处。

（3）土地流转高效化、形式多样化。应该看到土地延包后，农村出现大量剩余劳动力，同时经济发达地区在外务工经商农民不愿意种田或多种田。这部分农民在外向非农产业转移，出现部分农民务工经商无暇顾及承包地，同时这些农民也愿意将农田转让出去。虽然农村土地承包政策是30年不变，但各地可因地制宜，坚持农民自愿的前提下，进行土地出让、转包等流转形式，对农民自己因需要调整土地也应支持，通过土地流转，促进优化资源配置。基本以自愿、互利、有偿为原则，实行农村土地流转高效化，打破所有制、行业的界线，建立多形式、全方位的开放的流转机制，达到优化农业资源配置的目的。农村土地流转可采取的形式有：[1]①转包。指经承包方同意，原承包人将自己承包的部分或全部土地，在一定条件下转给其它农户、单位，转包后土地承包关系不变。②转让。指经发包方同意，承包人自愿将部分或全部土地及原承包合同规定的权利一并转让给其它农户、单位和个人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，转让后原承包关系转让。③入股。指承包人以自己承包的土地经营权折股加入股份制功股份合作制经营，风险共担，利共享。④租赁。指承包方将其土地经营权单独或随同地上附着物租赁给其它农户、单位或个人使用，并收取租金。租赁不改变原承包关系，租赁双方只有租金收取关系。

（4）土地流转法制化。市场经济是法制经济。要按照依法治国方略，加强农村土地流转的法律法规建设，使农村土地流转走上依法管理轨道，完善农村土地制度，依法保障农民的主体地位及土地流炜关系。另外，还要加强执法力度，做到有法必依，违法必究，执法必严，确保党的农村政策依法落到实处，使群众反映的土地中“焦点”、“热点”问题得以及时处理。

（二）建立耕地保护新机制

耕地锐减影响国民经济平稳运行。近年来，乱占耕地，土地利用率低也给粮食安全带来隐患。虽然国家整治土地市场已取得成效，但保护耕地依然是任重道远。应该看到，国土资源管理，它不仅是保护资源的行政执法工作，且是维护经济平稳运行和可持续发展的宏观调控工作。（1）在严格保护，促进可持续发展，坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，努力行使宏观调控多项职能，守住这条不可逾越的“红线”。（2）实行土地用途管制。土地用途管制的核心是依据土地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对土地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，从而达到优化土地资源配置，提高土地利用率。

四、多途探索和开辟新的补偿方式，使用权失地农民与城里人一样拥有同等待遇

“三农”问题的核心是农民增收问题。失地农民最为关注的核心问题是权益保障及就业。应根据不同年龄段对象特征，实行差异性保障。18周岁以下，他们需求体现在教育权益上保障。18周岁-50岁左右失地农民，短期面临的是就业，长期则是怕生病。50岁以上-60岁，转移就业是难于上青天，他们缺乏青年身上那种初生牛犊不怕虎的“闯劲”，叶落归根思想，对生活保障具有强烈需求和渴望。60岁以上的，体力丧失，风烛残年，盼望过上安稳的幸福晚年。失地后面临生活保障，医疗保障等,要求对生活、疾病、养老保障。一次性贷币补偿安置“一发了之”，并没考虑土地在生产生活中保障作用，政府责任所在就是开展失地农民岗前培训，建立失地保障举措，解决后顾之忧，让失地农民失地不失望。

（1）各地要学会用“加法”来为失地农民增加收入，就要求抓好失地农民素质培训，通过政策倾斜加长失地农民就业的“短板”。教育作为一项重要人力资源，是获取高收入的可靠保障。对此政府要根据失地农民素质状况，按不同行业、工种，对失地农民进行培训，拓宽失地农民打工空间，对年龄大、文化低的进行短、平、快的培训，掌握一技之长；对具有初高中文化的青年农民，培训时与大中专学校“联合造舰”，进行电脑操作与维护、机械加工、服装加工等技能培训，使他们由体力型向智力型转变，即需要什么工种？用工单位和企业开出“订单”，政府随即开出“菜单”，选出符合要求的农民进行专业技能培训，培训合格后再向企业输送、推介，而培训失地农民的“阳光工程”和联系费用则由政府“埋单”，不增加失地农民任何负担。（2）对公益事业建设用地采取征购方式，提高补偿标准，充分考虑土地作为财产的市场价格及农民人去土地后的就业保障和社会保障等因素，确立合理的补偿标准。

（3）为失地农民办理养老、医疗、教育等保险，使之老有所养、病有所医、子有所教，既解决失地农民后顾之忧，稳定思想情绪，又保证社会的安定。（4）加快小城镇建设发展，扩大失地农民进进城务工就业渠道，为失地农民进城居往，经商创造条件。