对村干部角色的大众视角分析

[村干部年度述职述廉报告]本人FANWEN51，现任村主任，自担任村主任以来，在镇党委、政府的领导下，带领全村群众，壮大集体经济，改变村容村貌，提高生活质量，使全村经济快速发展。现简要总结如下：一是作为村委会主...+阅读

以鲁南地区农村实地调查为例

一、景及问题的提出

对于中国大陆村庄政治的研究，历来是海内外学者关注的问题，并对此已做出了大量论述。在对中国传统农村社会的研究中，有“双轨政治”（费孝通，1947），“士绅操纵”（孔飞力，1990）,"经纪体制"(杜赞奇，1995)以及“皇权－士绅－小农”三层结构（孙立平，1994）等理论。这些理论的一个共同之处即是都建立在国家－社会的分析框架之上。不管是“士坤社会”，还是“经纪人”，都是强调地方精英在国家与民众的互动关系中发挥作用。他们确实看到了地方精英是国家权力到达基层社会的媒介，同时也都倾向于认为地方精英能起到缓冲国家权威和压力、保护地方民众利益的作用。这些理论无疑都是对中国传统社会中国家与社会关系的经典论述，笔者在此亦无意挑战前人的观点，只是认为这种关系着国家、社区利益的重大事件的发生毕竟只是少数，而地方精英的作用更多地体现在对日常生活事件的处理上。正如费孝通在<<江村经济>>中指出，社区领袖不仅有责任“仲裁社会争议，照看公共财产”，“”组织自卫，管理公款”，以及“传达、执行上级政府下达的行政命令”，更多的工作则是“帮村里的居民写信、念信，以及代办其它文书，按照当地借贷规划算帐，办婚礼”等生活琐事（费孝通，1986:75）。而这种多样性、复杂性，并不能用上述任何一种理论加以概括。基于此，笔者试图避开国家－社会的理论框架，以一种平民化的视角来透视地方精英的作用。建国后的中国农村发生了翻天覆地的变化，但新的政治体现的建立并未消除农民的传统意识，反面强化了他们对权威“监护人”角色的认同。从土地改革到互助合作再到人民公社会的过程，就是农民逐步失去对生存资源的控制而归属到“总体性组织”之下的过程。由于公社对资源的全面垄断，农民不得不依附于公社组织才能生存。而公社干部大都是社区的精英分子，使得这种本来由制度造成的“组织性依附”转变成为农民对地方精英个人的依附。由于对资源的高度控制，公社干部甚至比传统社会的士绅更加强有力地控制着村庄的大小事务。可以说农民对社区精英的“监护人”认同，在新的土壤中得到了进一步的发展。也就是说，农民正是带着这样的意识进入了新的改革时期。

有学者从国家－社会理论视角出发，认为改革前“总体性社会”是一个科层体系，任何组织实际都只是国家控制的工具，并没有独立的权力。而村庄自治以后，国家力量退出基层社区，地方权力实际重新回到社区精英的手中。尽管王汉生根据精英影响力的来源，将其分为党政精英、经济精英和社会精英（王汉生，1994），但从王晓毅、折晓叶等人对超级村庄的研究中，我们可以看到村办企业的董事长、经一等所谓的经济精英实际就是村里的党支书、村长这一类行政干部，而社会精英的影响也同样要通过行政权力能发生作用。所以，社区精英实际是以所谓的党政精英为主要力量的。王汉生指出他们实际就是权力精英，其权力是由上级党政机关正式授予的（王汉生，1994），即是指以村支书、村长为首的，包括党支部和村民委员会等村政治组织成员在内的村一级干部。人们似乎觉得又回到了传统社会，不同的是，在国家与民众之间充当中介和社区保护人的不再是士绅阶层，而是掌握着村庄实权的干部。但如果从民众的视角出发，村民眼中的“监护人”不但没有因其权力的扩展而作用有所增强，反面出现了弱化的趋势。笔者以在鲁南农村的实地调查为基础，通过分析当地城市化过程中干部与村民关系的变化，来说明民众对社区精英“监护人”的认同是如何在事实和意识两方面被削弱的。

二、调查对象简介

笔者选择的调查地点位于山东首南端的Z市，当地经济发展较之全省来说相对滞后，是一个正在扩展中的城市，这给我们的研究提供了很好的条件。因为一个城市不断向外扩展、兼并农村地区的过程，也就是周边农村地区的城市化过程。在此过程中，“过弱现代因素与强大的传统阻碍因素及其深层而又稳定的社会结构之间，自然正经历着激烈而又缓慢的相互耦合与相互冲突”（陈勇江，1994）。而离城市最近的农村地区，由于首当其冲受到这股浪潮的冲击，这两种力量的碰撞也就更剧烈，因此矛盾也就更突出一些。基于这样的假设，我们选择了位于城乡结合部的两个村庄＿吉庄和东村－作为调查对象。随着城市建设的扩展，两村的土地不断征用，到1991年，吉庄土地已全部被征用，而东村也仅剩下土地103亩（以包括新户在内的全村总人口基数，人均占地仅3厘）。正是在这种情况下，区政府才批准允许这两个村民的农民转非农业户口。从转户到现在，已过去十年。村庄周围都已变成了城市住宅小区和宽阔的水泥公路。但为该市建设做出过重大牺牲的吉庄和东村，却似乎被城市遗忘了。进入这两个村，仍是一栋栋独立、低矮的居民，狭窄的小路（东村情况稍好，吉庄甚至仍是土路）。感觉就像走进城市包围中的“农村岛屿”。

我们的调查正是在这样的“农村岛屿”中进行的。在调查过程中，我们采用个案访谈与文献研究相结合的方法。访谈对象包括乡、村干部和普通群众；资料来源包括市政府相关档案、村庄公开资料和有关个人提供的书面材料。

三、“监护人”的弱化

首先要说明的是，由于个案的特殊性，这里的社区精英实际等同于村干部。吉庄、东村都是经济较为落后的农村，如吉庄总共200多户的本村人口里，就有近50%的家庭月收入低于163元（当地最低生活水平）；而东村也大致有1/5-1/4的人处于失业中。少数人极度富裕，但在社区中并不起“领导、管理、整合”的精英作用（王汉生，1994）。“人家作大生意的，成天在外面赚钱，哪会在这（村里）瞎耗。”所谓的经济精英在吉庄、东村可以认为是不存在的。而社会精英，即家族中的精英分子，其“领导、管理、整合”功能的发挥，也是通过争夺村里的行政权力来实现的（这在后面的论述中还将涉及）。所以，如果说两村村民是带着对社区权威、精英分子“监护人”的认同开始城市化进程的，那么他们眼中的“监护人”就只能是村干部了。

在此还需要指出的是，村级干部虽在行政上划分为不同的职务和组织，按照1998年正式通过并颁布执行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”、主要“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。“中国共产党在农村的基层组织（即党支部－笔者注），按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；按照宪法和法律，运行和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此外，村级政权还没有村民小组、村民代表、民主理财小组，它们对常支部和村委会的工作有协助和监督的职能。但笔者并未对上述机构作出具体的区分，而是将其作为一个整体来分析，原因有两点：首先，就所调查的村庄来看，各机构在人员构成上存在着严重的重叠。我们发现，两村均存在一个干部身兼数职的现象，支书和村长由一个担当，支部班子同时又是民主理财小组的成员；其次，这种人员构成上的重叠，造成村庄内的权力机构在根本利益上一致，不存在任何职能上的分化，在整体上成为一个有别于普通村民的权力精英集团。

回顾吉庄、东村两村的征地全过程，可以清楚地看到村干部的“监护人”角色是如何逐渐弱化的。早在80年代中期，政府为城市建设的需要，已开始将这两村的土地划拨给企事业单位使用。此后的十余年中，平均每年都要占用当地的耕地五十余亩。征地所得资金由村集体－实际就是由村干部－统一管理。按照国家规定，这笔款项应该被用来发展集体生产、安排村民就业。而村干部们用村集体财产开办工厂之初，也允诺了让村民进厂上班，并在年终按征地份额给全体村民分红。村民们满怀信心地期待着进厂上班、年终分红，希望他们的“监护人”能带领大家过上“城里人”的生活。但现实却不能尽如人意。由于村办企业规模较小，招工名额远远不能满足村民的要求。而所谓的分红也只是一纸空文。在调查中，我们发现吉庄虽有诸如预制厂、汽修、电器厂、电瓶厂、海绵厂等多家村办企业，但在部分都处于亏损、停产的状态，有的厂甚至自建成以来就从未生产过。“乡里让办企业，他们（指吉庄村干部）就从河南买来了价值一百多万的机器建预制厂，结果原料又不足，一百多万的机器就撂在那儿，没办法生产。”已经进厂的农民由于工厂停工，实际也是被闲置在家。在这种情况下，村干部只有鼓励村民另辟就业渠道，如东村就曾集体出资修建了农贸市场，将摊位租给村民，但仍是僧多粥少，远不能满足全体村民的就业要求。村民在无奈之余只有自找出路。据我们了解的情况，大部分村民从事小本经营，他们或批发蔬菜、水果在城市住宅贩卖，或靠手艺吃饭（加以卖当地特产－煎饼为主）。村民越来越清醒地认识到“现在的干部是靠不住了”，他们更加积极的投入到市场之中，而非只是把目光局限在村庄里。在此过程中，村民对干部的信任也丧失殆尽。征地以来，村民的生活状况并未有很大改善，他们感受最深的只是求生的艰难，而相反地，村干部的生活却殷实起来；村办工厂本是村民的集体财产，但厂里的管理人员或多或少都与村干部有着某种关系。村民私下刘：“那（集体企业）就是他们（指村干部）的‘姑表娘舅厂’！”笔者在吉庄调查时，就刚巧碰到了村民上访，乡里派来工作组调查。实际上，该村在1995年就已上访过一次。两次上访正是由于村民怀疑村干部贪污集体财产，要求清查帐目；而在东村，虽然实行了民主理财，帐目公开，但村民对此却是另一套说法。“他们（指村干部）自己当家，钱花哪儿去了，告诉一声就完了。”“财务公开？那个没用，（村里）每年维护一辆车要一万多，这个有假。”总之，吉庄、东村在城市化进程中，村干部手中可运用的权力确实增加了，而这不但没有强化他们在社区中的“监护人”作用，反面使其权威愈来愈低。客观原因是，当地的城市化并非在自身现代因素增长的基础上主动进行的，而是人为地被纳入了城市范围中。工业化程序的不足，导致现代经济的增长缺乏原动力。经济滞后、资金匮乏使得村干部即使实权增大，但在为村民创造就业机会、改善社区福利方面却是“巧妇难为无米之炊”。更重要的是，村干部在主观上也无暇做好村民的监护人。他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民是一样的。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益。另一方面，村民在自谋生路的过程中，也日趋分化，而村干部越来越不能满足他们多元化的利益要求，这无疑使村民心目中的“监护人”形象进一步削弱。

但这不是说村民对干部的“监护人”角色的认同就此消失了。事实上，村干部仍在村庄生活中的挥着重要作用。他们仍像以往的社区领袖一样，既要完成上级政府的各项任务，包括计划生育、征收钱粮、传达政策等，又管理着社区内的日常生活，诸如调解邻里纠纷，评选“五好家庭”，以及给村里老人发放年终慰问金等等。在调查中，大多数村民在财务问题上对村干部表示不满，但他们的这种不满，几乎都来自于同样的一个理念：“一村人就像一家人过日子，作儿女的把钱交给父母管理，而父母就应该用这些钱为子女做些事，如果在子女需要用钱的时候，父母却拿不出钱了，那就是作父母的不对了。”可见，“父母”即“监护人”的意识仍然深入到村民的心里。而村民在个人不能解决的问题上，也寄希望于村干部。如在东村，村民普遍认为饮用水的水质太差，就由村干部村民的意见反映到乡政府，希望能加以解决。而乡政府调查后的结论是水质合格。但这并未使村民信服，而且他们还试图说服村干部不要遵循乡里的意见，希望与他们关系更为密切的村干部们能“体察民意”，为此事做点工作。

所以，理由认为，一方面村干部的“监护人”角色无论在事实上还是在村民的认知上，都已极大的弱化；另一方面由于村干部的影响力和村民意识惯性的作用，这种“监护人”的认同又还未完全消失。因此笔者认为，吉庄、东村两地的村干部在城市化过程中，可以说由村民心目中的“监护人”转变成了事实上的“弱监护人”。下面笔者将从村干部和村民两方面，分析造成这种局面的主要原因。

四、原因分析

（一）市场意识的影响使村干部的个人意识日益凸显，从而弱化了其传统的监护人角色

首先，国家力量退出农村社区，村干部的自主空间大大扩展。其次，城市化的有利时机，为村干部在行政权力时，创造了更多获取私利的机会。

处于剧烈变迁中的吉庄、东村，其本身的不稳定性和制度上存在的空隙，为村干部提供了前所未有的契机。这不但表现在村干部对资源的优先占有和对“差序关系网络”的维系上，更表现在城市化背景给村庄带来的市场机制。在此过程中，村干部已逐渐学会了如何用手中的权力作为市场交换的筹码，为自己换得更大的利益。正如前所说，村干部无可推卸地承担着村民“监护人”的责任。法律上认为，监护人与被监护人之间存在着的权利交换。监护人以实现某一目标为被监护人带来某种利益，以此与被监护人进行交换，获得职位权利与报酬等。但由于监护人掌握着对法人资源的控制权，在交换中总是处于有利地位，所以常常出现过度要价的情况。同样地，村干部总是在利用他们的权力“待价而沽”，只有在他们认为最有利的时候，才会将其“抛售”。在吉庄，我们就曾遇到这样一个案例。村里的老户张某，想在本村承包二亩地办养殖场，在他看来，这只是“跟干部说一，顶多递支烟、吃顿酒的事”，但却没想到村里会把地发包给才把户口迁过来不久的一个新户。事后才知道原来对方给了村里更为优厚的条件。张某对此非常不服，认为干部怎么也该先照顾“自己人”，而非向“外人”。但在村干部那，就不是自己人与外人的问题了。把地发包给老户，正因为是“自己人”，村干部才不可能坐地起价、从中渔利，否则他们将付出整个熟人社会谴责的代价；而面对只是把户口挂靠过来的新户，却不须有此顾虑。他们可以漫天要价，为自己争得更多的实惠。二者相较，村干部根据市场的最优原则，理所当然地选择了后者。我们似乎可以认为，村庄的城市化进程就是村干部从传统农民转变为现代经济人的过程，也就是说他们的监护人角色日益弱化的过程。

（二）市场的介入减弱了村民对“监护人”的依赖

随着村庄逐渐被城市消化，村干部不再是村民唯一的资源提供者。广大村民在被真实地割断了与土地的联系之后，不得不把市场作为新的资源提供者。在此过程中，村民们已分化为一个个独立的利益个体，昔日同质同构大家“平等”的村庄已不复存在。这种离散式的个体经营，导致了村民的利益多元化，而村干部在所控制资源日益减少的情况下，难以满足村民多元化的利益需求，从而降低了其本身的可依赖性。

事实上，从人民公社到家庭联产承包，再到失去土地、自谋生路的历程，已在很大程序上锻炼了村民的自主性。村民大多在政府初次征地时就开始了一种家庭分工，家里为数不多的地一般由妇女耕种，而男性成员则出外从事非农行业。这种“男挣钱，女种粮”的格局一直维护到完全丧失土地为止。正因为当地人口长期从事非农业，已经和市场有了一定的接触，所以在得知政府不解决农转非人员的就业问题时，村庄才会如此平静。在他们看来，土地本来就是国家的财产，“我只是在这（地）上面种，但地始终不是我的呀！人家要收回去，你有什么办法？”“闹也没有用，还不如自己多找点活干”。在清楚地预期到无论是找村委会哭诉还是论理都会毫无结果的情况下，村民是不会对村干部这位“监护人”存在任何幻想的。

在失去土地、走向市场的过程中，村民认识到了这种趋势的不可逆转性，因而倾向于一种理性的选择。他们把目光更多地投到了村庄以外的大市场中，从中寻求各自所需的资源。而对于村干部的态度，则趋于务实。他们对村干部“监护人”角色的认同，是建立在其密切关心的集体资源的基础之上的，带有很大的实用主义色彩。如前边提到的张某，长期在外跑生意，很少回到村内，但在承包土地一事上，却想到了自己的“老户”身份，希望村干部能给予优先照顾。

但正如村民的开放难以避免一样，面对城市的包围，村庄的开放同样是必然的。作为城市边缘的村庄，由于其特殊的地埋位置，使得很多梦想取得城市户口的“外人”挤进了村庄，造成村庄内部新户反而多于老户的现状。新户的介入直接改变了村庄以地缘为基础的世代相居、牢固持久的社会关系。同时，由于新户在经济状况、社会地位上普遍较高，也造成了多数老户心里的不平衡。他们希望村干部能把新户排斥在村庄之外，但后者从发展本村经济考虑，不得不吸纳外来力量，而不可能把所有资源都给予老，致使老户们把和新户在经济上的差距都归因于新户占了本属于老户的福利，“好处都被他们得了”。而使他们“得好处”的，自然是村干部了。村干部作为监护人，却不可能逆转村庄边界逐步被打破的现实。而新户的进入，也确实为某些村干部牟取私利提供了契机。由此，进一步加深了村民对其监护人角色的失望，使他们日益远离了村庄事务。而这种离心力的加剧，又只能让村干部的监护人角色更趋虚化。

五、影响

总之，在欠发达农村地区的城市化进程中，村干部理应起到引导和保护其顺利进入市场的监护人作用，但上述原因使其只能扮演“弱监护人”的角色。这种角色在村庄现代化的过程中，造成了如下影响：

（一）既无法“下传”，亦不能“上达”，“弱监护人”的地位更加尴尬

前面已经说过，随着农民日益融入市场，形成了“农户－市场”互动的新逻辑，也就是说，农民在经济生活上早已走出农村社区，而进入了更为广阔的社会。村干部控制资源的减少，使村民不再象以前一样依赖村干部，他们把目光更多地投向市场，越来越远离了村庄事务。对村集体来说，他们失去了对影响农民生存发展资源和机会的控制，也就失去了可让农民完全服从的权威性。而对村民来说，村干部这一“监护人”所能提供给他们的保障越来越不能满足他们的需要，从而使社区成员对村委会的失望亦越来越深。村民的离散使国家政策被阻滞在村一级，而无法在真正意义上下达于民，客观上进一步弱化了村政权的监护人角色。

在东村的党支部书记办公室里，笔者看到了一套以“规范行为、规范秩序、规范监督”为核心的行政管理制度，其制度之完善不禁令人叹服。然而，据我们了解到的情况，这些依据国家政策制定的村规村制也仅是写在黑板上而已。孙立平认为，农村政权的运行机制是“以问题为中心”的，而非“以制度为中心”。也就是说，村干部并不是按照制度来安排工作的，而是遇到什么问题就解决什么问题。

另一方面，村干部也无法起到上达的功能。控制资源和削弱，已经使村干部因其“诱惑力的锐减而一落千丈指挥不灵了”（胡俊生，1990）。而其内部的权力争夺以及村干部更多地从自己利益出发来决策，更让民众齿冷，导致村民对村级权力不信任的加深。如前所述，随着市场经济日益侵入农村，村干部也开始有了自己独立的利益要求。而谁掌握了更大的权力，就意味着能支配更多的资源。因此，村级权力成为村内各种势力争夺的对象。在朝的干部为自己的“关系网”谋利益，在野的村权力精英巧妙地借助于国家力量，通过上访、村民直选等各种公共渠道上台，其目的仍是为自己的团体争取最大限度的利益。而对一般村民来说，村干部是“天下乌鸦一般黑”，谁上台都一样。村权力精英内部的争夺导致其本身严重的信任危机，这也是其无法树立其“监护人”权威性的重要原因。这种不信任主要表现在遇重大事件直接越过村一级干部，直接到乡政府、市政府上访，或寻找传媒舆论的支持。连东村村支书也说：“村民有时有事不敢去村里找村干部，就利用热线，打电话找他们解决。”

（二）“弱监护人”在社区控制中的软弱无力

在村庄逐渐被城市吞噬、融合的过程中，村民亦被迫从传统农村社区走进市场。这时原本所遵守的行为准则在一定程度上失去了效力，而新的秩序和规范的建立尚待时日。另一方面，这种欠发达地区的村庄，其村干部作为村庄的“监护人”，并不能很好地起到社区控制的作用。它在整合社区成员方面的失败，使村民无法作为一个整体进入市场，而象一个个独立的原子在市场中独自行动。由于对市场运行法则不甚了解，村民在进行市场竞争时，难免产生一些越轨行为。在我们的调查中，发现吉村和东村的村民在从事小买卖时，出现了欺行霸市、假货盛行等现象。虽然短期内能从中盈利，但从长远看，并不利于村民在市场经济下的生存。如果村干部不能加强其整合村民、指导其进入市场的作用，那么本就处于弱势的农民群体，为了独自面对严酷的市场竞争，就不得不继续把更多的精力投入到社区以外，从而加剧了社区的离散，使村干部监护人的角色更加虚弱。村庄的工业化或者说经济水平不发展，这种恶性循环就将继续，最终导致社区的无序超过村委会的这一“弱监护人”的控制，发展成一种普遍的失范。

六、小结

本文虽是对吉庄、东村这两个位于城市边缘地带村庄的个案分析，具有很大的局限性，但随着城市化进程的扩展，必定有更多的村庄要为城市所吞没，它们也将面临和这两个村庄同样的问题，因此这一个案是有一定普遍意义的。

正如前文所述，国家提出的村庄自治，在实际操作中成了村干部自治，而非真正的村民自治；随着村干部自主性的增强，与之相应地并非理想中的社区保护力量和国家与民众间中介力量的增强，而是村干部自身利益的凸现。他们在日益市场化的过程中，逐步由传统意义上的村干部转变为现代的经济人。这种转变带来的将是传统社区精英的消失，而代之以新的市场经济中的经济精英分子。