政府债务风险调查分析报告

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一、债务现状

从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：

3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。

二、债务成因

形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面：

3、基本建设举债累积。

近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在两基达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。

现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。

5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政府债务风险问题已经到了十分严重的地步，但仍没有引起政府及有关部门的足够重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在继续膨胀。

一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是逃债制约措施缺位，一部分地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。

三、主要影响

巨额的政府债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了较大的影响，有的甚至危及到了社会经济的正常发展，危害了社会稳定，损害了政府形象。

一是影响了财政正常运转。近几年来，我市因政府和部门负债占用的财政资金高达2亿多元，每年财政承担的偿债支出达到近2亿元，严重影响了财政资金调度，影响了财政收支运行，影响了财政预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金太多，还债压力太大，已到了举步维坚的地步。有一个县为了支持企业改制和发展，到2004年底，企业占用财政资金达1.09亿元，相当于当年一般预算收入的76%，使得政府工资性、维持性支出难以为继，不得不经常举债保运转。

二是影响了单位正常运转。一些单位由于债务太多，一方面对单位正常公用经费支出带来了很大冲击;另外一方面，单位主要负责人不得不把主要精力放在在外化缘还债，放在应付债权人上，有些没法还债的单位，单位负债人甚至不敢在单位上班。甘县旅游局在1997年向社会借款办了一家酒店，由于管理不善，酒店只经营两年就倒闭关门了，欠社会个人债务80余万元。这些年来，几乎每天都要面临60多个债主上门或打电话讨债，严重影响了单位正常办公。

三是影响了政府机关形象。一些地方由于负债过多过重，到期债务无法偿还，引发了政府偿债危机。个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为，辱骂部门负责人，堵塞公共交通，封堵机关单位大门的现象，扰乱了社会秩序，损害了政府形象。

四、对策建议

防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程，需要综合运用各种政策手段，多管齐下，综合治理。

1、建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制。结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务负担率，债务依存度、偿债率等一整套政府债务预警指标体系，便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。二是要实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计，举债审查控制、偿债计划编制，偿债资金筹集，偿债资金调度等工作。

三是要建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。对属政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债;对属行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还;对属经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。

四是要严格实行责任追究制度。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标，对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方，坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任。对擅自举债，有能力还债但不积极偿还的单位，坚决追究单位主要负责人的责任。

2、严格控制政府债务新增规模。在当前债务居高不下的情况下，当务之急就是要严格控制住政府举债行为，遏制政府债务膨胀势头。

具体要做到三个管死，一个管住：一是管死财政借钱开支，严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支。对预算不能平衡的地方，要主动调整支出结构，压缩支出规模，降低支出标准，不得买车换车，不得组织公款旅游，不得搞楼堂馆所建设，努力自求平衡。二是管死单位擅自举债，取消行政事业单位的举债权，严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设。三是管死形象工程举债，严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。

四是管住负债搞基础设施建设和公益事业建设。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。同时，改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，对属于可盈利的项目，可以采取政府规划，招标竞争的方式，由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目，可以采取由财政定额补助的方式，鼓励民间投资建设，以减轻财政压力。

3、积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和逾期借款，按照实事求是，分清责任，分类处理的原则，积极稳妥地分期分批予以化解。对粮食政策性亏损挂帐，考虑到数额巨大，地方目前切实无力承担，建议先实行停息冻结，待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金，属公益性建设的，建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款，由企业负责偿还，企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理。

其他不良债务或逾期债务，为减轻政府偿还压力，建议全部停息，允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源，出让国有企业股份等形式筹资还债。

4、调整完善现行管理制度政策。一是完善分税制财政管理体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对称，事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。

二是实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化，继续推进政府机构改革，精简地方行政机构，精简财政供养人员，科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准，规范个人工资外收入和职务消费，削减行政成本。三是改进政绩考核机制，改变一些地方干部考核中存在着的重视硬件建设，轻视软件建设;重视物质业绩，轻视财务考核;重视资金投入，轻视效益评价的倾向，科学合理确定干部综合考核指标，克服干部行为短期化。

5、允许地方发行市政建设债券。当前我国正处在城市化和小城镇建设加速推进的过程中，各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资金，不举债，基础设施建设无法快速推进，形成瓶颈制约经济发展。为此，有必要给地方政府留下足够的融资空间，而允许地方政府公开发行市政建设债券，一方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散财务风险;另一方面，由于发行市政建设债券的审批条件严格，可以促进地方政府改善治理，提高政府政务的规范性和财政的透明度，使隐性债务显性化，债务管理规范化;再者，由于债券发行购买是一种纯市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高建设项目的社会公益性和经济效益性。

6、建立地方风险个案拯救制度。在当前存在大面积政府负债的情况下，若中央或上级政府对下级政府的债务风险进行全面援救，将会拖垮上级财政，同时还会增加道德风险。为此，建议对财政状况恶化的地方，由上级政府实行个案拯救，防止危机发生，风险外延。