关于农村金融改革的几点思路

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此次会议的主题“民营经济和中国发展”，是中国经济发展中具有重要讨论意义的题目之一，从我国金融界来看，目前绝大多数银行是国有的,虽然有一部分股份制商业银行，但股份多元化是逐步发生的,目前还谈不上民营，最接近民营经济的可能就是我们将来的农村金融组织。农村金融是比较基层的微观经济问题。围绕本次会议的主题，我想就农村金融改革这一问

题，谈一谈改革的几点思路。

一、农村金融改革的基本范畴

我国的农村金融改革,可以分为广义和狭义两个范畴。广义的农村金融改革，包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、如何为农村金融组织安排连续的正向激励机制使农村金融组织不断向上、农村金融机构的退出机制以及订单农业、农产品期货市场、农业保险的发展等问题。广义的农村金融改革已酝酿了很长时间，2002年全国金融工作会议后，国务院成立了由人民银行牵头的、包括农口、财政部、农业银行、农业发展银行等多家参加的深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组。专题小组在多次调研、论证的基础上于2003年四季度形成了向国务院的专题报告，报告从整个农村金融改革的角度提出了多方面的改革建议和办法。

狭义的农村金融改革具体是指当前所进行的农村信用社改革。根据国务院2003年6月27日《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，深化信用社改革试点工作由银监会负责组织实施，地方政府在改革中发挥“管理、指导、协调、服务”四方面作用，人民银行负责财务支持方案的设计、规定和验收等工作。按照引导和自愿相结合的原则，试点单位的选择由各省（区、市）人民政府自愿申报，银监会统筹安排后报国务院确定。自2003年下半年开始,农村信用社改革在八个省进行试点，确定试点的省（区、市），根据改革方案的精神，提出试点的具体实施意见，由银监会审核，报国务院批准后组织实施。银监会、地方政府、人民银行各司其责，按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，共同推进农村信用社的改革。目前改革已经取得进展。

二、关于此次农村金融改革的三点认识基础

(一)三农和农村金融之间：是共生、共存关系还是支持与被支持关系

和以往农村金融改革不同的是，这次农村金融改革专题小组大致上形成了对农村金融和三农关系的新共识。过去的认识主要是希望农村金融体系支持农业、农民和农村，希望能多给农业融资，资金价格更便宜，在一定程度上依靠挤压农村金融来支持三农。现在逐渐用新观念替代了老观念，新观念认识到三农发展和农村金融发展是共生、共存关系，二者之间相互依存、相互促进。如果将三农比喻为人的机体，农村金融则是机体中的重要器官，取之于机体又服务于机体，而不是一个体外的支持器械，可以只管用、不管养。过去，农业资金一有问题，就批评、责怪农村金融，要从农村金融机构多贷款，而较少注意农村金融机构的健康和可持续发展，效果上使农村金融出现很大问题，财务不可持续，处于需要解救的状态。在这样的状态下，农村金融机构是不可能为三农发展做出更多贡献的。

具体来讲，中国当前有32000多家农村信用社，过去承担着一种半商业性、半政策性的任务，由于政府一再强调农业的重要性，所以压给农信社不少政策性任务，资金价格也一直压得比较低。农信社搞得不好，有经营不善的问题，但很可能行政干预方面的原因更多。在一个混合的目标下，一个机构很难真正遵循商业原则把财务质量搞好，具体表现就是不良贷款比例较高、亏损严重。如果按照严格的贷款分类，在亚洲金融风波之后的两三年内，农信社总体不良资产比例最高曾经达到50左右。农村信用社作为一个整体，其净值是一个严重的负数，这个负值是过去农村信用社账面资本金的两三倍。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下，农村信用社缺乏持续为农业服务的能力。

与此同时，中国农业银行正朝着商业化方向改革，由于农村业务不赚钱，净负担太重，所以农业银行逐渐撤出农村，撤退到县一级，业务重点逐渐走向城市。农村金融的另外一支力量邮政储蓄，在农村有很多邮政网点，吸收了很多农村存款，但没有贷款功能，吸收农村资金并没有用于农业方面而是走了别的上存渠道。邮政储蓄吸收存款显得有竞争力，主要与政策照顾和机制有关。但有人认为农村信用社竞争力太差也是一个重要原因，它与邮政储蓄相比缺乏竞争力，所以资金从农村流出去的现象很显著。很多人说，邮政储蓄是抽水机，把资金从农村抽走了。

在这种情况下，为了保证对三农的基本服务，在新增资金方面，主要是中央银行用利率较低的再贷款支持农村信用社。再贷款资金使得农村信用社在亚洲金融风波以后，特别是在1999年以后，能够在一定程度上扩大对三农的贷款总量。众所周知，中央银行再贷款在原理上不能用于此用途，这样的再12全文查看贷款能否收回也成问题，因此运用中央银行再贷款支持农村金融，是一种“体外”支持，并不是一个长久的、可持续的、解决问题的办法。

如果说政策性金融可以理解为一种“体外”支持，商业性农村金融和三农之间则是“体内”相互依存的关系，是共生共存的关系。这种关系就要求把农村商业性金融机构办好，办成健康的、可持续发展的金融机构。中国可能有10或

稍多一点的地区由于特别贫困，商业性金融难以存活，需要政策性金融发挥作用，但是大多数中国农村地区有能力也有必要支撑持续增长的、财务上健康、有活力的商业性金融的发展。

(二)资金价格：放开还是管制

对于资金价格存在两种看法：第一种是按照传统思维，认为粮食重要、农业重要，越重要越要有优惠，所以对农业、农村、农民的贷款利率往往制订得比较低。但是农村小额贷款笔数多、成本高，统计数据显示违约率并不低，如果贷款利率不能遵照市场原则，而是采用行政定价，农村金融机构就不能用利率覆盖风险升水，农村金融机构很难保持财务质量并持续存活。第二种则逐步打破了传统思维，赞同放开利率管制，实施利率浮动区间。在此轮农村金融改革中，很重要的一条就是农口要求实施比城市更快的利率市场化，即农村贷款利率的浮动区间要比城市更宽，使农村金融机构可以存活，可以逐步扩大业务，使三农和农村金融两方面都能得到发展。但也有一些人不习惯，说农村信用社现在利率过高，未体现出“支农”特点来。

(三)合作制的反思

农村过去推行的是合作制，农业生产是合作社，收购、商业系统是供销合作社，农村的金融体系是信用合作社，三个合作机构构成了农村的合作体系。经过多年发展，由于价格变化和组织形式变化，由于农村信用社净亏损和不良资产较高，当地农民逐渐较少以合作制的身份关心农村信用合作社，不再将其看作是大家靠合作形式建立并由此享受其服务的一种组织。

一段时期中，国家也把农村信用合作社看作准国有金融机构。凡是出现兑付风险，国家都像救助国有金融机构一样救助它们，未准许一个信用社出现挤兑破产，挤兑之后也都会保支付，存款者都能得到全额的本息补偿。缺乏破产制约这一最后的杀手锏，往往诱发“逆向选择”和“道德风险”。

尽管合作制在全国不同地区存在差异，有些地区的合作社办得很好，但总体来说，这次改革不再强调过去意义上的合作制，而是强调要按照企业改革成功的模式，按照股份制和股份合作制的方式来改革农村信用社。

按照人们过去的理解，合作制就是在社区建立的、为社区服务的组织，不希望用现行的对商业银行实施的资本充足率要求来约束社区组织。但是，需要强调的是，资本充足率对金融机构不仅是一个自我约束，同时也反映了金融机构的抗风险能力，是衡量金融机构能否健康持续发展的一个尺度。按照股份制的要求，资本金一定要充足，一定要到位，要有一定比例的资本金来对抗风险。合作制在其他国家也有成功的例子，因此在农村金融组织形式上也没有人反对农村信用的合作制，但需要强调的是，就近期农信社改革而言，不管是股份制还是合作制，对资本充足、抗风险能力、解决不良资产问题是同等要求的。为此，在农村金融组织形式上不能只坚持过去一种模式，而是允许在组织形式上有所探索和创新。

三、中央银行在农信社改革中财务支持工作的几点思路

在以上认识基础上，中国农村金融改革就出现两个层次的动作。第一个层次就是农村信用社改革，2003年下半年在八个省已经开始试点，2004年夏天将在全国绝大多数省推广，在这个过程中中央银行扮演的角色，我个人认为可以概括成三句话：“正视并解除农村信用社的历史包袱，提供连续的正向激励机制，防止走下坡路和防范道德风险”。另一个层次主要是广义的农村金融改革，包括政策性金融的定位、邮政储蓄的改革、发展定单农业、农业保险、农产品期货等内容，还需要逐步形成政策，分步推进。

(一)正视并解除历史包袱

如前所述，农信社过去形成的不良资产，既有行政干预、行政命令的原因，有乡镇财政缺口向农村信用社透支的原因，也有自身经营和价格机制上的原因。这些贷款非常分散，处于基层，监管部门虽然在基层也有一定的力量，但力量有限。按理说，为了防止道德风险，应该逼着农村信用社首先把自身经营已形成的风险加以化解，收不回来一定要惩罚，为后面的改革打好道德基础。但实践上并不存在一个很有效的分清历史责任的办法，也不存在一个有效的监督回收损失的操作机构，损失掉的就已经损失掉了，只有依靠国家想办法承担这些历史包袱，把农村信用社放在一个新的起点上，希望其为三农提供金融服务并且能逐步成长起来。由于这些不良资产很分散，回收可能性也很小，即使想回收也要靠当地的人员去回收，因此，可以约定谁回收谁受益。正视农信社的历史包袱是在改革转轨期间、在早期政企不分、价格不对的状况下产生的，就要求必须加快农村金融改革。只有正视和解决历史包袱，才可能创建新起点。

为什么说要正视这个问题呢？因为有些人是在回避这个问题。一些人认为，农村信用合作社经过近些年的改革已经有了很大的进展，支持农民的小额贷款非常有效，如果中央银行持续给予再贷款，计算下来，经过20年、30年或者50年，农信社有可能逐步消化历史包袱。20-50年时间显然太长。

消化历史包袱有两种办法：一种是继续发放低价的再贷款，使农村信用社依靠存贷款利差逐步消化历史包袱。另一种是使用中央银行票据，人民银行货币政策司设计了这个办法，由国家承担农村信用社净值损失的一半，另一半由农信社自己消化；同时农信社不良资产处置回收国家并不拿走，以增强农信社不良资产的消化动力。在中央银行资金支持后，农信社要依靠自身力量增资扩股，通过股份制改造提高资本金，改变公司治理结构，完善内部管理。

(二)提供连续的正向激励机制

举个不一定恰当的例子，中等偏上的学生是容易设计激励机制的，破罐破摔的学生是最难设计激励机制的。而我们希望农村金融中的激励机制范围要大一些，能够涵盖从比较差的到比较好的机构，同时正向激励是连续不断的。如果说财务改革是上台阶，则要激励农信社一个接一个地上几个台阶。第一个台阶是，参加改革的省、地、市、县一直到基层农村信用社，如果要选择国家帮助解决历史包袱，首先就必须对改革计划做出承诺，然后才可能获得资金支持和对消化不良资产的鼓励政策。第二个台阶，农信社自己必须努力消化不良资产，同时必须想办法增资扩股，使资本充足率从过去净值为负上升到0的水平。在座的留美经济学者们可能听起来觉得很可笑，但正像我刚才所说的，因为总体来讲它们的净值是很严重的负值，所以达到0也是很不容易的。经过努力达到0后，中央银行可以用中央银行专项票据置换其不良资产，同时中央银行向农村信用社支付专项票据利息，使中央银行票据成为农信社的优良资产。获得专项票据的农信社，资产负债表得到了改善，但是由于票据并不是现金，不能用于发放贷款，票据暂时不准在市场上流通，不能交易，因此部分消减了发放再贷款对货币政策的冲击。第三个台阶，由于票据期限是两年，两年后必须再进一步把资本充足率提高到2％(巴塞尔协议第一版(1988年)要求核心资本充足率是4％，总资本充足率是8％)。如果资本充足率达到相应要求，公司治理和不良资产消化达到相应指标，经过验收确认，中央银行可以将票据兑现成现金。获得兑现的农村信用社就可以扩大金融服务，可以扩大贷款业务。由于农村贷款利率已经扩大到基准利率的[0.9,2.0]范围内浮动，因此有盈利空间。在这三个台阶之上还有进一步向上的台阶和要求，在基本的、健康的发展方向确定后，还必须在以后的年份进一步改进(相关计划和激励尚未全部披露)，使得农信社能够达到和一般金融机构所要求的同等的资本充足率、抗风险能力和不良资产率。

由于受到人员素质和所处环境的制约，虽然中国农村金融基层组织在公司治理和管理方面不可能达到与城里金融机构同等水平，但是总体上上述改革措施可以将农村信用社向好的方向推进。总之，制度设计上希望建立连续的、不断向上、大范围的正向激励机制，督促农村信用社向好的方向发展。

(三)防止走下坡路，防范道德风险

鉴于农村信用社人员素质相对偏低和市场风险相对偏高，加上即便在改革之后，农村行政干预可能继续存在，农村总体信用环境可能还是不太好，今后仍有可能出现各种问题。这轮改革中国家承担了历史包袱，推进了农村信用社改革，但是如果再有农信社走下坡路，甚至由于恶性经营造成信用社危机，在经营失败后还再次伸手要国家解救，就会造成巨大的道德风险和逆向选择。因此，在本次改革过程的制度设计上，要考虑到走下坡路和出现道德风险的情况。

防止走下坡路在很大程度上要依靠监管。当我们通过上几个台阶的激励机制，由国家解除了历史包袱，并让农村信用社充实资本金，达到一定的抗风险能力之后，就要出一组政策来防止从任何一个台阶上走下坡路。最关键的政策是“及时校正措施”（PCA，PromptCorrectionAction）。具体来说，当金融机构资本充足率处于下滑态势，监管部门就应马上采取措施限制其业务发展和限制分红等，使信用社感到非常强的紧箍咒作用；如果再往下滑，监管机构就应要求收购兼并；最后要在净值没有变成负值之前关闭问题机构。各个国家的及时校正措施在做法上略有不同，我们也要想办法建立一套类似措施，来防止走下坡路。一个主要的参考就美国联邦存款保险公司的FDICIA1991(FederalDepositIurancepanyImprovementAct)，其具体做法是：存款类机构的资本充足率一般应该达到10％，当降到8％时，就要给予提醒；降到6％时，就开始采取限制型措施，例如限制开办新业务，限制吸收批发性存款；当降到4％时，就要求准备被兼并收购；当降到2时，就要被关门，即在尚未损失储户的钱之前就关闭问题机构。

要设计并采取这样一种防止走下坡路的办法，采取紧箍咒这种越轧越紧的做法来防止走下坡路。我国对于农村信用社的及时校正措施在执行上需要强调三点。第一，农村信用社非常分散、非常基层，因此要有精心设计的监管机制；第二，结合中国的具体情况来看，还必须建立及时有效的退出机制。以农村信用社改革为例，净值下滑接近0时应责令关门退出，因为事后清理时又可能发现更多的问题使净资本落为负值，侵犯存款人利益。建立退出机制的关键是对中小存款人如何保护和补偿的问题，因此需要我们及时建立存款保险机制。在关闭有问题机构方面，关键是要有执行的决心。因为关掉一两个信用社，有可能在短期内会影响当地农业，会有很强的呼吁，如果不敢关，就必然形成道德风险和逆向风险。第三，在关闭差的金融机构的同时，应允许设立新的金融机构，允许发放新的金融机构牌照，允许成立创新型金融机构向农村提供金融服务。我国的农信社基本上是一乡一个，关了一个，这个乡就没有金融服务了；当然，在审批标准上不应有照顾。在这方面，农口一直在探索社区性银行、农村新型金融组织。过去曾经有过一段时间是“金融机构清理整顿”期，不太倾向于发新牌照。但必须清醒认识到，改革进入一个新阶段，就要考虑允许、鼓励新机构替代有问题的机构，否则有可能造成旧机构有问题下不了手，又不允许新机构去运行，产生新的道德风险和逆向选择。当然，新机构能否搞好是有风险的，既取决于其自身，也取决于持续性监管。

四、引导资金流向,加强对三农的配套服务

一是要求邮政储蓄在价格政策上和农村信用社基本平等，防止不平等政策持续造成两者竞争力的差距。为了理顺邮政储蓄机构和农村金融体系的关系，经国务院批准，自2003年8月1日起人民银行下调了新增邮政储蓄转存款利率,并允许邮政储蓄新增存款由邮政储蓄机构自主运用。用五年时间逐步消化邮政储蓄老转存款存量。一是分五年将其利率从目前水平降至准备金存款利率。二是逐年扩大邮政储蓄机构对老转存款资金的自主运用，五年后做到全部自主运用。三是逐步扩大邮政储蓄资金自主运用的范围。另外，要逐步建立财政对邮政普遍服务的正常补贴机制。

二是借鉴和研究美国社区再投资法案(munityReinvestmentAct---社区再投资法案)实施的经验,鼓励我国存款类金融机构承担一定的回馈义务，开展社区金融服务。1977年10月美国国会颁布的《社区再投资法》（munityReinvestmentActofCRA997）明确规定，参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助支持其吸存业务所在社区的信贷和服务便利。为了鼓励金融机构积极执行本法，《社区再投资法》采取了两条最主要的措施。一是监管机构定期将各金融机构满足其所在社区信贷需求的记录公布于众。二是监管机构在评估各金融机构申请联邦特许，向存款保险公司申请存款保险、申请总行迁移或建立和迁移分支机构、申请收购其他机构时，都要首先考虑该机构执行该法的业绩，决定批准与否。在《社区再投资法》的推动下，与CRA有关的金融机构和存款机构和其经营业务所在的社区建立了共同合作的框架。特别是那些注重声誉和打算收购其他机构的金融机构，非常积极地执行《社区再投资法》。很多银行和存款机构增设了新的网点，提供更多的服务，加强了信贷能力和其他银行业务的服务。采取更灵活的信贷担保标准，扩大对中低收入居民的贷款。通过CRA，社区银行将其在本地区吸收的存款资金继续投入到其较为了解的当地市场，这对于繁荣欠发达社区经济，缓解资金从欠发达社区流向发达社区等发挥了积极作用。在我国开展类似服务，虽然还需要立法和具体技术条款上的准备，但是未来可以对此问题开展研究和讨论,朝这个方向努力。

三是发挥资金价格机制的作用。主要是扩大贷款利率浮动范围，逐步放开县和县以下贷款利率。在实际调研的基础上，2003年我国农村信用社的贷款浮动区间已经扩大到了（0.9-2.0）。今后应确保农村金融机构的贷款利率能够反映贷款的风险水平，保持利率的可持续性。同时要保证金融机构的利差能够抵补成本和风险。总体来说，还要防止抬高存款利率的过度竞争。利率既是资金引导也是业务引导的手段，这一点在此次农信社改革中也表现得比较明显，农村信用社高于其他金融机构的利差是吸引有关资本进入农村信用社的动力之一。金融机构要想提供服务，财务上要能生存，如果不是依靠财政支持，就必须按商业规则办，基本的商业规则就是经营货币的企业--金融机构要有权对提供的金融产品定价，农村信用社也是如此，农村金融组织的发展离不开利率市场化。

限于时间关系，有关农村政策性金融、农村保险、发展订单农业(订单农业可以把农业保险、农产品期货以及农业贷款比较好的综合起来，以减少风险)等，在此就不讲了，但这些都是农村金融改革的重要课题。

五、及时建立存款保险机制

根据及时校正措施，此轮改革后的农村信用社在它开始出现下滑、净资产还没有降到0时就应被下决心关闭，因此，从理论上看，关闭差机构并不涉及农村储户的资金兑付问题。但是，实际操作并不简单。从中国很多金融机构关闭时情况看，都不同程度发生过兑付问题，伤害了存款人利益。农信社比较分散，监管起来比较困难，信息的真实性存在疑问，所以在及时校正措施的实施过程中，等进入关闭阶段时，实际查帐的结果很可能是净资产已然为负值，个人存款的补偿成为重大问题。因此，必须意识到存款保险机制的建立已迫在眉睫。

中国过去的大型金融机构都是国有的，中型金融机构主要是国有占主导的股份制，农村信用社虽然说是合作制，但是国家实际都承担了隐性担保。这次农信社改革会出现多元化和民营化的发展。在这一轮农村信用社改革中，在国家帮助解决历史包袱后，主要是依靠民间注资。注资可能来自于当地的私人、村民、信用社职工，尽管来源各种各样，但基本是民营性质。到2006年年底，随着加入世界贸易组织承诺的落实，中国金融市场将对外普遍开放，所有制将更加多元化。在此背景下，再由国家承担隐性担保已经是非常不合时宜了。

六、农信社改革中的公司治理

农信社改革在八个省市增资扩股方面的总体进展比较顺利。在吉林等省份，从村民到信用社职工、到私人入股都表现出较高的积极性，超额将近一倍完成这次增资扩股的总量要求。其他省市可能没有这么好，但是也在相互学习。其中，对增资扩股方面的有些做法，大家可能产生疑虑，比如有些地方政府起到了号召作用，一些镇长、村长带头入股。在村长带动之下，村民也都积极入股。信用社职工也入股。有的地方，有私人企业入股，民营出资金额比较大。但是也有些比较贫穷落后地方，找来找去找不到能够出资比较大的新股东。原则上大家希望有一些比较大的股东，能够在公司治理方面发挥他们的作用。总之上述情况导致大家对农信社未来的公司治理提出了疑问。

在公司治理方面，OECD在1999年正式出台了关于公司治理的五项原则，2004年又出台了关于公司治理原则的修订版。新旧版本中均有一项原则讲的是利益相关者（stakeholder）。关于利益相关者，在美国有“员工持股计划”（ESOP），在其它国家也能看到类似对利益相关者的重视。从我国的情况看，在农村基层，一般文化程度不高、管理水平不很高，如果农村信用社中的股东有社区代表、社区成员、信用社职工，即便是在某些地方这三者所占的比例有一半以上，是不是一定就不好，看来也未必。

我国对于利益相关者持股持有怀疑和批评的态度，根源于80年代后期、90年代初期职工入股而后上市交易所引发的一些腐败案件。“一朝被蛇咬，十年怕井绳”。自十五届四中全会开始正式使用公司治理这个词以来，在过去5－6年中，在普及公司治理概念、改进公司治理水平的过程中，开始强调OECD公司治理原则中关于股东权利、对股东的平等待遇、信息披露和透明度、以及董事会责任等四方面，始终回避了关于利益相关者的权力、所发挥作用和应该如何在制度上加以保障的内容。2003年夏天开始的农信社改革在这方面，现在还没有任何结论，但是也不应该排除在农村信用社这种社区性质比较强的机构中，探索利益相关者作用、探索新型公司治理结构模式的可能性。

实际上，农信社在公司治理方面，必然不同于城市金融机构，也不同于一般的民营企业。在很大程度上，农信社在制度上像是股份制，但是在色彩上像社区合作制，实际上是介于股份制和社区合作制之间的混合做法。对此虽然有很多批评意见，但是我个人认为，要耐心观察，不要急于下结论。

（根据周小川行长在2004年6月20日在留美经济学会上的演讲录音整理）

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题，谈一谈改革的几点思路。

一、农村金融改革的基本范畴