促进农民分工分业和有效转移

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破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移

破解“三农”问题之关键：促进农民分工、分业和有效转移胡锦涛总书记关于“两个趋向”的重要论断及其政策的实施，标志着我国“三农”问题的解决进入了一个新的历史阶段。工业反哺农业、城市支持农村顺应了当前农村社会经济发展的客观需要。面对新的历史机遇和“三农”问题的长期

性与复杂性，“三农”问题的症结究竟何在？解决问题的切入点到底在哪里？最近，笔者有幸参加了江津市委组织的由10个市级领导牵头30多个部门参与的，专题针对“三农”问题的调研和13个专题报告的汇编。本文拟从江津实例分析，谈谈在新的历史条件下如何破解“三农”问题的认识与思考。

一、“三制一转”，促进江津农民分工分业和有效转移

江津，是一个典型的农业大县，于1992年撤县设市，襟长江而紧邻重庆主城西部，幅员3200平方公里，现辖26个镇街1个管委会，有340个村85个社区居委会，146万人，其中农业人口109万。自改革开放以来，江津与其他许多县市一样，继大力发展乡镇企业之后，结合农村家庭承包经营实际，大胆创新，深入实践，在“三制一转”上努力做好破解“三农”问题的大文章：一是以“业主制”带动农民，二是以“合作制”组织农民，三是以“协会制”联结农民，四是以劳务组织转移农民，全市农村经济结构和增长方式明显转变，农村劳动力的转移速度和质量明显提高。2004年，全市农民人均纯收入达到3234元，其中农业产业化收入占农民人均纯收入的40以上；城镇化率达到44.7，累计转移在外务工农民30.37万人，劳务收入占农民人均纯收入的42.82。其主要特点：

一是农业产业化转移大量农村劳动力。随着农业产业化的不断推进，全市已发展业主（大户）792家，其中江津市级重点龙头企业62家，重庆市级重点龙头企业9家；专业合作社、专业协会新型合作经济组织143个，入社农户3.31万户，服务和带动农民13.1万人，直接使2.3万农村劳动力由自给自足的小农生产者变成了农业产业工人，同时为6万多青壮年农民实现了异地转移。四面山花椒公司、恒河果业、柏杉丝绸、锦丰麻业、渝欣牧业、五举酱菜分别带动花椒、柑桔、蚕桑、苎麻、金银花、蔬菜产业的发展，基本形成了一个龙头企业带动一个产业的格局。2004年，江津市级以上农业产业化龙头企业销售收入5.19亿元，利润5188万元，上缴税金1209万元；出口创汇457万美元；投产花椒达到24万亩，产鲜花椒7.5万吨，收入4.8亿元。

二是特色农业和主导产业初具规模。坚持以工业思维抓农业，突出特色促发展的原则，积极引导社会各阶层人士和城市资本、工商资本、信贷资本、社会闲散资金参与农业产业化经营。目前，全市已实现土地有效流转20万亩、其中流向业主（大户）的占60，初步形成了业主基地农户的农业产业化经营模式；建成优质粮油基地68万亩，花椒基地50万亩，优质柑橘基地7万亩，蚕桑基地12万亩，苎麻基地2.5万亩，金银花基地2万亩，蔬菜基地20万亩，发展优质瘦肉型生猪25万头；有66个农产品通过商标注册，其中著名商标14个、省部级名优品牌20个，花椒、柑橘、蚕桑、榨菜、曲木板已进入国际市场。花椒基地被确定为重庆市首批标准化农产品出口生产示范基地。农业产业结构得到了进一步优化，粮经种植比由5年前的7：3调整为6：4；粮食在农林牧渔产值中的比重由31.72调整到21.87。

三是农业科技水平不断提高。一是通过组织实施跨世纪青年农民科技培训工程、绿色证书工程、村社干部素质工程和农民科技书屋工程等培训学习，使广大基层干部和农民群众的农业科技水平得到提高。近几年来，全市常年培训各类专业人员均在3万人左右，1万多人获得绿色证书。二是大胆引进和创新农业技术，不断增强农业产业化经营项目的市场竞争力。花椒深加工项目被列入国家“863”计划和第一批国家星火计划（龙头企业技术创新中心）；“九叶青花椒”丰产栽培标准化示范项目被国家林业局列入“全国林业标准化示范项目”；优质柑橘项目被列入国家“948”计划，恒河果业于2004年6月正式加入国际育苗者协会；柏杉丝绸有限公司开展技术创新，实现一机多用，该技术在国际、国内处于领先水平。

四是劳务经济成为支柱产业。2004年，江津市在外务工农民达到30.37万人，实现劳务收入15.23亿元，相当于地方财政3年收入的总和，全市农民人均劳务收入达到1384元。劳务经济不仅直接增加了农民巨额的现金收入，而且对他们的生活方式、就业观念的转变、促进二元社会结构的调整都发生了一系列历史性的变化。目前，全市有务工人员全家外迁的占外出务工农户的11.84，其中有相当部分全家外迁已达10年以上，基本上实现了双转移，成为都市群体的新生一族。同时，跨国劳务输出也得到了较快发展，与日本、美国、毛里求斯、约12全文查看旦、香港、澳门等国家和地区建立了劳务输出关系，已输出农村劳动力400余人。2004年，中央电视台、重庆电视台多次聚焦江津农村劳动力转移情况。今年4月，世界银行和国家农业部“阳光工程”项目评估小组来江津，对江津市劳务开发工作给予了充分肯定。

二、在促进农民分工分业和有效转移过程中存在“五多五弱”问题

促进农民分工分业和有

效转移，符合社会分工的一般规律，它是随着整个社会生产力的发展而产生和发展的。首先是从人类文明发展过程来看，从事农业生产的人口应越来越多的脱离农业生产，甚至脱离物质生产；其次是从农业内部来看，农业产业化经营是农村改革不断深化和农业生产力进一步发展的产物，是将传统农业逐步推向专业化、市场化和现代化转变的新的经营方式，也是农村人口尽快实现分工分业的必然要求。但目前的问题是，“五多五弱”现象突出：

——企业实体多，带动能力弱。一是近些年，乡镇企业面对国内外两个市场的激烈竞争，原有的一些优势正在丧失，适应市场变化的新构架和运行机制还处在建设与转换过程中，曾经被誉为突起的异军正面临着严峻的挑战。地方乡镇企业不断萎缩，造成了大量的农村富余劳动力回流。二是龙头企业规模普遍偏小、带动力还不够强。在江津市792家龙头企业中，没有一家进入国家级重点龙头企业，属江津市级重点龙头企业的62家占7.

8、属重庆市级重点龙头企业的9家占1.1，其余均为小业主。同时，由于这些企业缺乏必要的考核评价机制，相当部分龙头企业名不副实。2004年重庆市级龙头企业销售收入仅为1.62亿元，位居渝西经济走廊区市县的第5位，明显落后于合川的4.98亿元、璧山的3.49亿元。

——服务体系多，发挥功能弱。一是近年来虽然在“市—镇—村—农民”四级体系中都建立了农技推广服务体系，但服务功能弱。其中市级体系建设较好，功能比较齐全，但发挥作用较差；乡镇级“七站八所”几经改革，虽然机构人员相对成立，但专业服务水平大不如前；村级体系和民间服务组织，基本处于有其名无其实的状态。二是专业合作社、专业协会等新型合作经济组织，基本处于重数量轻质量的起步阶段，入社农户和带动力仅占全市的10左右。

——外出务工多，适应能力弱。根据江津市农村劳动力资源信息库调查统计，2004年底全市总人口146.15万人，其中农业人口109万人，占全市总人口的75，农村劳动力66.44万人，在外务工农民30.37万人、占全市农村劳动力的45.71。但从务工农民的自身素质看，文化程度普遍偏低、专业技能差，适应能力不强。据统计显示，全市外出务工人员中具有高中（含职高和中专）文化程度的不到20，初中以下文化程度的占29.7，通过技能培训的总体不到50。全市常年在外打散工的农民就有好几万，这部分人除了能干一点体力活外没其他本领，劳务收入除了生活费所剩无几。此外，由于经济发达地区对农民工的文化技术资质要求越来越高，相当部分农民工实际务工收入下降，工作压力增大、稳定性差，这已成为近年来农民工回流的主要因素。

——弱势群体多，产出能力弱。目前，我市农村“留守族”多为“386199”人员，其中按理论概算未外出务工的劳动力36.07万人。这部分人员中除少数在农村担任村社干部、各类服务体系负责人和领办各种新型合作经济组织外，大部分人员：一是文化程度偏低，初中及初中以下文化程度的占在家农村劳动力的92；二是年龄偏大，45岁以上的占72；三是接受新事物和科技生产的能力弱。全市除具备相当实力的农业产业化经营业主和部分专业合作社积极推广运用农业先进科学技术外，大部分农户家庭经营仍然沿用传统的生产方式，有的甚至倒退到最原始的农耕状态。特别是地处边远的山区农村，生产条件差，耕作技术落后，粮猪型二元经济结构仍占主导地位。目前，全市尚有绝对贫困人口11891人，相对贫困人口34000人。

——基本建设欠账多，抗灾能力弱。一是农村公路建设虽然里程增长，但通车里程短，发挥效益差。全市共有县、乡、村公路5575.1公里，其中县道264.78公里，乡道1622.4公里，村道3688公里。县乡村三级公路中属等外级公路的达3288.55公里，占全市公路的59。这些等外级公路绝大部分长期处于通路难通车的状态。二是水利设施年久失修，病险工程多。全市共有已成水利工程设施30120处，经2003年鉴定水库一类坝12座，二类坝38座，三类坝161座（病险水库，占全市水库的76）；需要维修的230站/307台/11265千瓦，占全市电灌站的51。三是农网改造滞后。经过

一、二期农网改造，仅占江津市供电公司供区721个村（旧村）及场镇的55.76。四是饮水卫生条件差，解决农村饮水安全的任务重。全市农村应解决饮水问题的人数712214人，其中水质不安全的202438人占28。

三、形成农民分工分业和有效转移“五多五弱”问题的主要原因

总体来看，当前江津农村出现的“五多五弱”问题带有普遍性，在很大程度上影响了整个农村经济社会的发展，同时也严重制约农民的分工、分业和有效转移。究其原因，笔者认为有以下几点：

（一）对“三农”问题的制度设计和供给滞后。

一是《土地管理法》、《土地承包法》等，对农村土地承包权和使用权规定得过于原则，土地的所有权、使用权、处置权界定不明晰，农民与集体经济组织之间的土地产权关系不清。主要问题是：（1）土地流转的主体不明确，缺乏相应的指导和监管。（2）合同内容不规范，口头协议较多。调查发现，全市应规范和完善的土地流转合同达3.5万户，占总流转户的44％。（3）土地流转的潜在风险较大。如近年江津市出现的茉莉花项目和葡萄项目等问题，使数百万元的投资和许多农民土地租金付之东流。

二是农村改革长期存在“非此即彼”的思维定势。双层经营责任制在统的层次上被严重削弱，“空壳村”问题日益突出，不少村级经济债台高筑，根本无暇顾及农村公益事业和农业产业化经营的支持和发展，集体经济的凝聚力和调控力严重弱化。

三是户籍制度依然制约进城务工农民，使他们难以实现产业转换和人口的空间转移。

四是城乡二元分割的劳动、就业、社会保障制度等，成了统筹城乡发展和农民尽快实现有效转移的一道道制度屏障。

五是现行法规政策对集体土地的征用和补偿，着重强调了所有权人的权益，加之集体土地的所有权主体又存在虚置现象。农村土地被征用后几十倍上百倍的增值，貌似合法的进入了开发商腰包，特别是一些商业用地。集体经济组织和农民的权益受到侵害。

（二）对农村教育、医疗和科技推广措施不力。

一是国民收入再分配过分倾向于城市。由于我国长期受城乡二元经济结构的影响，国民收入再分配制度安排不合理。国家财政资金、信贷资金过分向城市倾斜，农村义务教育等本应由国家财政主要负担的基本上落到了农村。据资料显示，国家每年几百亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的绝大部分开支均由国家财政拨款，而农村每年300－500亿元的教育经费85以上是由县及其以下地方政府和农民承担的。从而，造成了地方义务教育资金投入严重不足、教师人才短缺；职业教育严重滞后，农村劳动者素质难以提高。据统计，截至2004年底江津市级教育负债已达2.16亿元，镇级教育负债8322万元；全市农村劳动力中，小学及其以下文化程度的占48.1，初中文化程度的占28.2，高中文化程度的占15.6，大专以上文化程度的仅占8.1。同时，由于农民文化素质低，思想观念落后，受当前外出打工能够赚取廉价劳动报酬的利益驱使，相当部分初中或小学文化的青少年纷纷外出打工，农村新的文盲半文盲不断出现。这不仅直接影响当前“三农”问题的解决，而且还将殃及农业、农村、农民的未来。

二是农村医疗卫生改革滞后，看病难、看病贵，农民因病致贫、因病返贫问题突出。镇村医疗卫生人才匮乏，基本医疗条件差；基层医疗资源总体不足和分布不合理，医疗保障覆盖面小，医疗费用上涨过快；医疗救治体系、卫生监督体系、疾病预防控制体系建设滞后，突发公共卫生事件应急处置能力较弱。近年开展的新型农村合作医疗试点还存在不少问题，大多数参加者从这一制度中的受益非常有限，广大群众的健康状况堪忧。2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，农民群众有病时，有48.9的人应就诊而不去就诊，有29.6的人应住院而不住院。

三是几次面对农业科技人员的改革，使农业科技推广服务体系受到削弱。江津市从2000年机构改革，辞退专业人员以来，公益性和经营性服务体系尚未建立，农业科技人员偏少、技术水平偏低、年龄结构偏大，难以适应新形势下的农业发展之需。全市从事农业科技的人员1167人，其中市级271人，高、中、初级以下职称比例为2:28:70，41岁以上人员占50以上；镇街从事农业科技的人员896人，高、中、初级以下职称比例为1:16:83，41岁以上人员占48。

（三）对农业和农村经济的发展投入不足。

一是受分税制财政体制的制约。据资料显示，我国在1994年实行分税制以前，地方财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59，也就是说地方财政用68.4的相对财力仅负担了59的相对财政支出责任。实行分税制以来，2001年地方财政的收入仅占全国财政收入的47.6，而中央财政收入却占到了整个财政收入的52.4。地方政府财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70左右。这说明，实行分税制后，地方财政是用48的相对财力支撑了70的相对财政支出责任。地方政府债务包袱越来越重，农业投入十分有限。截至2004年,江津市政府性负债达到11.2亿元，其中镇街负债3.86亿元、占34.5％，镇街平均负债1432.4万元，其中最高的达到5800万元。据农业部门反映，全市从2003年以来共推广省部级技术项目26项、江津市级传统技术项目7项，其中国家投入672万元、重庆市投入253万元、农民、业主自筹投入1690万元，而市级财政和镇街政府投入仅80万元、占总体投入的2.42。

二是金融体制改革对农业的扶持力度减弱。随着金融体制改革的不断推进，国家各大商业银行的网点大量收缩，面对“三农”服务的金融机构越来越少，实际投入农业资金减少，基层农业投入严重不足。同时，由于邮政储蓄改革不但没有形成农村资金的“蓄水池”，反而成为转移农村资金的“抽水机”，对原本短缺的农村资金状况起到了雪上加霜的作用。2001年至2004年，江津邮政储蓄年末存款余额依次为8.11亿元、10.26亿元、12.29亿元、15.27亿元，分别是同期农贷余额的1.98倍、1.73倍、1.67倍、2.3倍。

（四）对深化改革和推进农业产业化经营的力度不够。

自党的十一届三中全会以来，农村改革从土地包产到户至统分结合双层经营体制的确立，农村生产力和与之相适应的生产关系得到了突破性的发展。但从1985年以后，我国经济体制改革的重心逐步由农村倾向城市，特别是20世纪90年代后，国家在大力发展工业以及为工业服务的交通、建筑、采矿等行业的同时，农村改革基本处于徘徊状态。尔后，随着乡镇企业的萎缩，农村集体经济的削弱，城乡收入差距进一步拉大，农村各种矛盾凸现。据统计，1999年至2004年，江津市城镇居民人均可支配收入年均增长10.1，农民人均纯收入年均增长仅为6.5。1999年，城镇居民人均可支配收入5283元，农民人均纯收入仅为2357元；到2004年，城镇居民人均可支配收入达到8535元，而农民人均纯收入为3234元，城乡居民收入差距以年均12.6的速度扩大。我国农村经济已到了非“反哺”不行的时候。

实行农业产业化经营，有利于促进农村土地相对集中，为加速农业内部的分工分业提供了保证，为工业化发展提供了大量的劳动力支持，为农村劳动力转移和农业人口向城镇集中创造了条件，但由于农业产业化在实践中是一种相当丰富的现象，至今在理论上对其内涵尚无一个清晰的界定，国家在农业产业化经营以及农民合作经济组织方面还没有明确的法律定位。为此，各地在农业产业化组织形式和经营管理上存在很大差异。许多地方在推进工业化、城镇化的过程中没有把发展农业产业化放在同等重要的位置来对待，忽视了对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持，缺乏对以农民为主体的专业合作经济组织的建立和完善。从而，导致了前面所述的相当部分龙头企业和新型合作经济组织规模小、实力差，带动能力不强等问题。

四、以人为本，提高人的素质是促进农民分工分业和有效转移的根本

“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是减少农民，减少农民的核心问题是提高人的素质。大力实施以人为本的人力资源开发战略，千方百计提高广大农民的自身素质，变人员包袱为人力资本，是解决“三农”问题的根本所在。然而，面对当前的形势和问题，如何才能达到这一要求，笔者认为主要应从他们的智能、体能、技能“三能”方面做好三篇大文章。

所谓智能，就是要在教育方面提高农村人口的整体素质。百年大计，教育为本。当前，我们实际上面对农村、农民的教育主要应抓好义务教育和职业技术教育两大块。

在义务教育方面。应该认真总结分析我国几十年来的成功得失，深入调查当前各地农村在为普及九年制义务教育方面做出的极大努力，广大农民和基层政府因此而背负的沉重债务，以及农民子女上学难、上学贵和他们与城市子女在人生起点上的不公平乃至后来的发展差异。马克思认为，社会主义是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形态。”（《资本论》第1卷649页）；恩格斯讲，社会主义“不仅可能保证一切社会成员的富足和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用。”（《马克思恩格斯选集》第1卷237页）。切实把教育摆在优先发展的战略地位，历来是我党的方针政策，但在具体的改革路径上，把农村义务教育的责任实际上是推到了基层和农村。近些年，随着农村税费改革和教育集资、教育附加的取消，许多县市、乡镇“普六”、“普九”早已是债台高筑。为此，笔者认为目前国家已基本具备农村也实行免费义务教育的实力，“工业反哺农业、城市支持农村”的扶农惠农政策，首先就应该从农村免费实行九年制义务教育做起。与此同时，有条件的县市应尽力搞好高中的普及教育。据亚洲开发银行出具的报告显示，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。

在职业技术教育方面。据专家测算：改革开放以来，我国农民家庭劳动力每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。提高农民素质，加强农民培训，对于建立农民增收的长效机制无疑具有决定性的意义。如何抓好职业教育，我们作为地处西部地区的市县，首先应把中等职业教育的重点放在农村，坚持“需求驱动”和“发展驱动”相结合的原则，着力整合包括各类职业培训中心在内的教育资源，以中等职业学校或高等职业院校为龙头，鼓励和支持社会教育机构承担职业培训任务，依托各类职业学校和培训机构开展多层次的职业技术培训，使多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。其次是要抓好重点，创新培训方式，把农业部等六部委做出的《2003－2010年农民工培训规划》落到实处。在具体方式上，要尽快将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支出范畴，建立和完善“政府主导、多方筹集”的教育培训机制；把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走定向培训、定向输出、先培训后输出、以培训促输出的路子；积极推进“招标培训”、“劳务培训券”等制度，使政府的补贴能够直接支付到受培训者身上，让受培训者去选择培训者。这样既有利于在培训者之间开展竞争、提高培训的针对性，又有利于提高政府资金的使用效果。

所谓体能，就是要在医疗卫生方面提高农村人口的健康水平。近年来，农村医疗卫生状况大幅度下降是一个不争的事实。要尽快改变这种现状，涉及整个医疗卫生体制的改革取向和方方面面权力利益的调整。在此，笔者仅针对当前人们反映最为强烈并与农民关系最直接的合作医疗问题，谈谈自己的观点。2002年，中共中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出：“逐步建立新型农村合作医疗制度。各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决社会发展十年规划因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。”为加快建立新型农村合作医疗体系，提高农民的公共卫生与医疗水平，从2003年起中央财政对中西部地区除城市以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民每人补助不低于10元，农民自己出资10元。为此，各地开展新型农村合作医疗试点的地区，参加人员每年可享受包括国家和地方财政补助在内的30元新型合作医疗基金。最近，国务院确定在原基础上再增加补助10元。这充分体现了国家对建立新型农村合作医疗的关心和支持，但实际运作的效果并不理想。比如保险费用偏低、运作成本太高、管理体制不顺等，需要认真加以研究解决。一是政府应进一步加大对农村医疗保障体系的转移支付，突出政府及公共部门的责任。因为处于广大农民目前的收入水平和医疗管理现状，如果没有政府等公共部门的大力支持，仅靠农民完全自愿参保的情况下，他们的积极性普遍是不高的。二是建议成立不以盈利为目的、以为参加合作医疗的农户提供医疗保障为目的的“农村合作医疗保险公司”，建立农户、保险公司、医院、政府部门四方参与的新型农村合作医疗体系，以形成一种更为有效的激励与监管机制。三是建议将对农户的直接补贴转换成农民的合作医疗基金。因为农业直补和新型农村合作医疗制度都应该是工业反哺农业的两个重要内容，但在实际运行中却存在诸多问题：一方面是政府要将农业直接补贴发放到农民手中，另一方面又要通过自愿原则去发动农民交纳并逐个收取合作医疗资金，运作成本太高，有的农户为了人均几块钱的直补资金要往返数十里山路，有的农户因经济困难一笔医保费也要分几次交。四是要探索和完善手续简捷方便的报账方式。手续简便的报账方式是让农民相信并积极参与合作医疗的重要条件。

所谓技能，就是要在统筹城乡就业方面提高农村人口的就业率。一个人只要有了良好的教育和健康的体魄，就能在前进的道路中不至于掉队，如果是一个群体他们必定能够在激烈的市场竞争中立于不败之地。然而，对于当今的广大农民群众来说，他们要获得与城市人一样的教育、医疗和就业权利，还存在诸多问题和障碍。怎样才能像恩格斯早在100多年前就指出的一样，“保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用”。对此，笔者认为，面对当前大量农民就业不足的问题，我们应牢固树立“多就业少救济”的思想，从政策层面讲，要尽快建立城乡统一的劳动就业市场，彻底破除一切有碍于农民公平就业的体制障碍，建立城乡统筹的就业新机制和新秩序。

首先，要进一步深化大中城市的户籍制度改革。据调查，目前各地外出打工的农民进入大中城市的占70左右。因此，户籍制度改革的难点和重点也应该是在大中城市。深化大中城市户籍制度改革的取向：打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍管理制度，适应进城农民工向城市向市民转变，以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制。同时，在改革的思路上，不仅是要取消原有户籍登记管理办法，关键的是要积极探索如何剔除附加在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理制度束，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。城市在农民进城落户登记上，主要应把握好两条：一是在申报户口的城镇有稳定的就业和收入，并有缴纳某项保险如大病保险2年以上的记录，以衡量其稳定就业收入的能力；二是有合法的住所，购买和租赁均可。

其次，要规范务工农民劳动合同管理。用人单位招用各种形式和期限的务工农民，都要在双方协商一致、平等自愿的基础上于上岗前签订书面劳动合同，依法建立劳动关系，并于务工农民上岗后30日内到劳动保障部门进行劳动合同鉴证。要加大劳动监察执法力度，落实最低工资制度，严厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工和劳动环境恶劣等问题。

第三，要切实解决务工农民子女教育问题。认真贯彻落实《教育法》和国家教育部、公安部发布的《流动儿童少年就学暂