关于强化政府法制监督的思考和建议

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政府法制监督是政府法制建设的重要组成部分，更是没有立法权的基层政府法制机构的核心工作。**市的法制监督工作经历了一个艰难探索的过程，取得了一些成效。我认为，在落实科学发展观、构建和谐社会的时代背景下，在全面推进依法行政、建设法治政府的形势发展下，在加强政府建设、推进管理创新的迫切要求下，政府法制监督工作应及时跟进，全面参与，使政府

法制监督融入政府管理方式变革的大潮之中，为全面履行政府法定职责作出新贡献。

一、**市政府法制监督工作简要情况

近年来，我们围绕政府管理、服务的实际，以全面履行政府职责为核心，对政府法制监督的内容进行了拓展，对监督的形式进行了探索和创新。

（一）围绕履行职责，确定监督重心。目前，社会经济发展中存在诸多问题，其重要原因是一些政府部门没有全面、正确履行法定职责，上级机关没有认真、准确实施监督所致。工作中，我们将政府法定职责的履行情况作为政府法制监督的重心，重点抓好政府、政府部门履行社会管理和公共服务职能的监督。如近几年在行政处罚法、行政许可法贯彻实施，城市房屋拆迁、土地权属争议解决、农用地征收征用等领域，我们都进行专项监督检查，促进了相关工作的依法开展。

（二）全面梳理职责，明确监督内容。我们结合推行行政执法责任制工作，在行政处罚主体资格和处罚权限清理的基础上，对政府的职责进行了梳理。不仅梳理出具体行政行为职责，而且还梳理了政府其他法定职责。涉及各种规划的编制，如土地利用、城市建设、环境保护、防洪规划等；各种预案的制定，如突发事件应急预案、传染病防控预案等；各种标准的制定，如基准地价、城市容貌标准等，以及重大公共设施的管理和保护等领域；涉及市政公用事业特许经营项目招标审批、国有企业改制、预决算管理、教育经费保障、公务员重大奖惩等内容。厘清了政府的各项职责，为政府开列了一份清晰的权力和责任清单，既是政府履行职责的依据，也为法制监督提供了明确的内容。

（三）创新监督渠道，提高监督能力。在原有工作基础上，积极探索开展行政执

法监督工作新方式，拓展监督领域。一是把具有普遍约束力的文件纳入规范性文件备案审查范围，坚持有件必审，有件必备。二是规范重大行政处罚、行政许可、行政收费、行政裁决的备案审查工作，以市政府文件制发相关备案审查规则，结合执法责任制，随时开展抽查。三是启动行政执法投诉工作。制定出台了《**市行政执法投诉办法》；组建了**市政府行政执法监督局，安排了专职的投诉工作人员；督促各地、各部门相应的开展了行政执法投诉工作，建立健全了全市行政执法投诉网络；向社会公开了投诉电话、投诉受理范围、投诉方式等内容。全市每年查处行政执法投诉案件500多件。四是积极开展明查暗访活动。为改善经济发展环境，及时发现查处违法的行政案件，我们对影响企业发展、群众反映强烈的公安、工商、规划、土地、技术监督、交通、城管执法等重点执法部门的执法活动进行暗访，及时纠正违法执法行为。五是开展案卷评查工作。集中时间，组织各地、各部门法制机构负责人，开展对全市行政执法案卷的联评、联查。每年评查案卷近500本。及时发现程序违法、文书不规范，适用法律依据不当等问题，督促相关部门立即进行整改。

二、关于政府法制监督现状的思考

政府法制监督作为法治建设的一项明确而又具体的工作，是在1994 年的全国政府法制工作经验交流会上提出来的，之后，政府法制监督经历了一个从重视、淡化到重新加强的曲折过程。十多年来，国务院在贯彻《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》的相关通知及《全面推进依法行政的决定》等文件中，多次提出要加强法制监督工作，要把法制监督作为政府法制工作的组成部分。据国务院法制办调查，全国大部分省市都出台了行政执法监督方面的法规、规章，将法制监督列为法制机构重要职能。但在实际上，政府法制监督还相对淡化，还存在一些制度上的缺陷：

（一）政府法制监督依据不明确。政府法制监督的直接法律依据是层级监督。对于层级监督来讲，《宪法》和《地方组织法》均有规定，依据是明确的，但关键是作为政府法制机构工作的法制监督，却缺乏明确依据。从关系上看，政府法制监督应是政府法制机构代表本级政府对行政机关职权行为进行的监督，层级监督和作为政府法制机构工作的法制监督应该不属同一概念。政府法制机构进行法制监督，存在着有无授权的问题，而从现行规定看，目前尚没有国家级有关规定作出明确授权。2003 年国务院贯彻《行政许可法》的通知指出“强化对实施行政许可监督，政府法制机构在这方面具有重要责任”，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确法制机构监督职责在于文件备案、行政复议，仍没有将法制监督作为法制机构的正常职能。

（二）政府法制监督缺乏完整体系。从中央层面看，国务院法制12全文查看办的执法监督以协调研究为主，没有直接的监督职能，使中央政府对国务院各部门和地方各级政府的最高行政层级监督权无法真正落实。受国务院法制办职能调整影响，部分省政府法制机构也淡化了法制监督的职能，将“执法检查”职能移交，改为主要以协调为主。个别省市虽然保留了法制机构的监督职能，但也主要是对具体行政行为的监督，省级政府层级监督无法完整落实

。而对于地市级以下政府法制机构来讲，由于受编制、人员、条件所限，法制监督的职责很难充分发挥。

（三）政府法制监督范围过窄。一是缺乏对行政职权行为的完整监督。实践中，政府法制监督所采取的行政复议、行政检查、执法人员上岗培训、发证、重大行为备案、案卷评查等，主要是针对具体行政行为。对抽象行政行为的监督，仅停留在规范性文件备案的层次，没有对行政机关履行行政职责行为实施全面监督。行政机关具体行政行为之外的一些行政行为，如行政决策、行政指导、行政规划、内部行政审批行为、内部处理行为等，均没有纳入政府法制监督的范围。而实践中，这类行为虽不直接针对行政相对人，但却在更大范围内关系到人民群众的利益。过多对具体行政行为的监督，使执法监督与政府中心工作“两张皮”，无法与中心工作融为一体，难以真正发挥实效。二是对政府履行职责监督不到位。在具体行政行为的监督方面，现行监督主要局限于对政府各行政执法部门的监督。由于受条件所限，上级政府对下级政府的监督很难实施，即使实施，也主要局限于行政复议方面，对其他行为则难以有效监督，政府自身行政行为的监督成了盲区。

（四）政府法制监督手段乏力。政府法制机构只有办事权、建议权，没有直接处理权，在具体监督工作中，被动应付多，主动实施少；书面检查多，现场监督少；整体监督多（通过执法人员培训发证等），个案监督少。在监督手段上，仍是传统的备案审查、培训发证、行政复议，缺乏主动深入实际，对具体案件的监督纠正缺乏实效性，甚至法制机构人员被有些执法人员认为是只懂制定法规政策的书生，与监察、审计部门时时掀起的廉政风暴相比, 政府法制监督的正当性、全面性、权威性尚未被政府、部门、社会认可。反观同样是行政监督的行政监察，既包括对具体行政行为的监督，又含有对行政机关全面履行职责的监督, 通过举报、投诉、主动检查、行风评议等多种方式进行。相对而言，政府法制监督不论是在手段方面，还是在权威方面，都无法和行政监察相比。由于缺少有效手段，权威性不高，再加上政府法制机构忙于为同级政府“办事”，缺乏对监督工作的整体部署、研究，因而实际监督效果并不明显。

基于以上原因，有专家甚至提出，将政府法制机构承担的部分监督职能分解到监察部门或相关的行政部门。但是，我国行政体制决定了行政层级监督应该是最有效的监督职能，行政系统内部应合理划分决策、执行、监督职能，各种职能应当相互独立行使，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运作机制。近年来，随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布和对行政执法责任制的全面推行，为监督工作带来新的生机。

三、加强政府法制监督的建议

（一）加快政府法制监督制度建设。要加强政府法制监督，亟需出台规范政府层级监督的法律或行政法规。目前，虽然我国大多数省市制定了行政层级监督的地方性法规，但是层级较低，摆不上台面，只有制定统一完善的行政监督法，才能与行政处罚法、行政强制法、行政复议法等一起构筑行政法治的完整体系。

（二）明确政府法制机构的监督主体地位。行政层级监督的主体是县级以上人民政府，而政府是由行政首长、秘书长、各部门负责人组成的，他们无法实施对行政执法的日常监督。这也是层级监督长期弱化、浮于表面的原因。法制监督的权力主体是各级政府，执行主体是政府法制机构，只有“层级监督专门化”，才能真正保证层级监督权的落实。政府职能庞大纷杂，必须有相应的执行部门来实施具体监督职能，以法律或行政法规的形式对政府法制机构的执法监督主体地位作出明确规定。

（三）将监督作为政府法制机构的核心职能。法制监督工作是政府法制工作的一项经常性工作，专业性强、工作量大，必须有专业化机构，采取专业化手段。因此，必须明确法制监督为政府法制机构，特别是无立法权的市县级政府法制机构的主要职能。这是落实行政层级监督法律制度的需要，是构筑执法监督体制的需要，也是全面推进依法行政的需要。政府法制工作机构作为政府法制建设方面的职能机构，就是要在法律制度建设上保证权力意志得到切实贯彻，理所当然地应把工作重点放在行政法制监督上。而行政机关承担的立法起草工作，实质上是受权力机关委托的立法，不应也不能作为政府法制工作机构的主要工作，而且随着法律、法规的逐步健全，行政机关立法的功能将会逐步削弱。因此，各级政府及其所属部门的政府法制机构领导的主要精力、政府法制机构的主要人力、政府法制工作部署的重点方向以及政府法制工作实绩的主要考核指标等各方面，都应围绕如何切实加强行政法制监督这一目标。显然，这就需要逐步实现政府法制工作机构工作重心的战略性转移。

（四）将全面履行法定职责作为政府法制监督的主要内容。以全面履行法定职责为重点，将行政职权行为全面纳入监督视野。凡是建设法治政府所要求的一切内容均应纳入监督，凡是行政机关履行职权行为均应纳入监督，凡是行政权力运作的一切环节均应纳入监督。只有这样，才能真正履行对“全面推进依法行政，建设法治政府”的综合协调、监督指导之责。当然，在具体实施上应各有侧重、分步实施。在监督对象上，应当明确凡是行使行政职权的机关、组织均应纳入监督，地方政府法制机构对本行政区域内具有领导、指导、监督职责的一切机关、组织均可实施监督。

（五）整合监督资源，提升监督效能。一是整合行政监督资源，完善行政监督和责任追究责任，全面加强政府内部监督问责，提升法制监督层次与效能。二是拓宽行政执法责任制范围，全面加强法制监督。推行行政执法责任制，不能只通过文件备案、执法人员考核、案卷评比等，还应当积极探索多种方式，将推行行政执法责任制作为推行行政问责制，开展绩效评估，推进政府管理创新工作的一部分。三是通过考核法定职责履行情况实施绩效评估。在绩效评估中，依法行政并非是与经济社会发展各项指标并列的单独一部分，而应是各项指标的内在涵义和评估标尺。因此，各项指标的考核，都是履行法定职责的考核，依法行政涵盖绩效评估的各个方面。

12全文查看政府法制监督是政府法制建设的重要组成部分，更是没有立法权的基层政府法制机构的核心工作。**市的法制监督工作经历了一个艰难探索的过程，取得了一些成效。我认为，在落实科学发展观、构建和谐社会的时代背景下，在全面推进依法行政、建设法治政府的形势发展下，在加强政府建设、推进管理创新的迫切要求下，政府法制监督工作应及时跟进，全面参与，使政府