我国的公益诉讼应由检察机关提起

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我国法律的理论界和实务界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议，早在上世纪80年代制定民事诉讼法之时就曾展开过一场讨论。但是反对的呼声很高，认为检察机关的宪法定位就是国家的法律监督机关，如果参与诉讼就背离了其法律监督的属性。因此在1982年制定《中华人民共和国民事诉讼法》时只加进了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律

监督”的原则性规定。九十年代修改《民事诉讼法》的时候，增加了第一百八十五条“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：

(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；

(二)原判决、裁定适用法律确有错误的；

(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；

(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”但同级检察院没有抗诉权、抗诉不影响执行，使这种事后监督的制度很不完善。并且仍旧没有明确涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题,即使是对国有资产流失案件，目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉，有一部分是支持起诉。考量反对检察机关提起公益诉讼，其主要依据大致是以下两点：

1.我国的检察机关的宪法定位法律监督机关，与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。其主要职能是保证国家法律得到正确、统一实施，维护国家、社会的利益。如果检察机关介入诉讼，成为当事人一方，就违反了其宪法定位。另外检察机关以当事人一方的法律地位出席法庭，其监督职能就会削弱。

2.检察机关提起公益诉讼势必会打乱原来的诉讼架构。有学者认为， “法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式”，这样使得双方的力量不能保持平衡。此外，由于检察机关地位的特殊性，在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能维护法律尊严，实现公平正义，甚至会动摇其现有的地位和形象。

但是随着社会的不断发展，大量的公益案件呈现在我们面前，这是不容回避的现实问题。提起公益诉讼的主体是否归于检察机关，要从发展的角度、尊重客观现实，全面研究，稳妥推进，不能因为检察机关提起公益诉讼在理论上存在问题就停止前进，因为理论也是发展的，因噎废食是不可取的。从公益诉讼的发展情况看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益，我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。从我国国情和法制建设的具体情况，我国的公益诉讼由检察机关作为诉讼主体还是比较可行的。

（一）检察机关提起公益诉讼的依据

１、从检察机关的性质看，由检察机关提起公益诉讼较为恰切。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是确保法律的统一正确实施，维护国家利益和社会公共利益。其中一个重要的手段就是代表国家提起公诉。对危害社会构成犯罪的刑事案件可以进行刑事公诉，对于侵害国家利益和社会公共利益的民事案件为什么不能提起民事公诉？其理一也。同样，在民事和行政法律监督中，检察机关也完全有权力而且有责任以此种方式实现对民事法律和行政法律实施的监督。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”检察机关提起公益诉讼，是实施法律监督职责的重要方式，是通过参与诉讼的方式维护国家、公共利益。近年来，各地检察机关已经进行了一些尝试，虽然遇到一些问题，但也积累了不少经验，并且取得了明显的成绩。比如河南省信阳市检察机关仅2005年就办理公益诉讼案件10余起，主要是国有资产流失案件，大多是以支持起诉和检察建议的方式办理的，挽回损失上百万元，因此，由检察机关提起公益诉讼有法理上和实践上的优势。

２、从现有法律看，由检察机关提起公益诉讼与《民事诉讼法》第15条的立法精神是一致的。《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条规定可能是我国现行法律中唯一带有公益诉讼意思的法条，这里规定提起公益诉讼的主体可以是机关、社会团体、企业事业单位，没有具体规定由哪个机关、哪个团体、哪个单位来作为主体，这里规定的方式仅仅是支持起诉，如果把主体限定为检察机关，把方式规定为直接起诉或支持起诉，那么，我国的公益诉讼制度就是比较完善的了。

３、从检察机关的法律地位看，检察机关提起公益诉讼争议最少。人民代表大会制度是我国的根本政治体制，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。“一府两院12全文查看”由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，在我国现有的政治格局下，检察机关是人民民主专政的工具，其属性是法律监督，其职责是维护国家法律的统一和正确行使，其目的是维护国家利益和人民群众的公共利益。因此，在我国并不存在检察机关代表哪一方利益的问题，人民检察院代表的是全国人民的整体权利和国家的全局利益，那么当这两种利益受到损害时，检察

机关就完全有资格代表国家或群体提起公益诉讼。

４、从公益诉讼案件的特点出发，也应由检察机关提起诉讼。首先，在国有资产流失、弱势群体遭受损害、环境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果没有特定机关作为主体提起诉讼，就会出现有受害方而没有诉讼者的局面，诉讼程序很有可能无法启动。其次，从公益诉讼的特点分析，致害方和加害方的力量对比具有失衡性，受害方在诉讼中处于劣势地位。如果不依靠国家强有力的公权支持诉讼，就会是使得原本处于劣势的一方无法平等的参与诉讼，公平正义也就无法体现。

（二）检察机关提起公益公诉的范围

公益诉讼的范围应当包括两个方面：

１、行政公益诉讼

（1）、行政公益诉讼指为维护国家利益和社会公共利益，对侵犯上述利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。危害公共利益的行政行为包括：

（一）政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为；

（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、工程发包等；

（三）在行政权行使过程中的不当事实行为，包括形象工程、公款消费等；

（四）政府机关消极的不作为行为包括不履行法定职责、对违法行为不加制止等，比如前文提到的某工商管理局对违法制售假劣药品查处不力的行为就是典型的例子。

２、民事公益诉讼

（１）侵害国家经济利益案件。我国的所有制形式是社会主义公有国家，包括全民所有和集体所有，这是我国经济基础主体。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。近些年在经济体制转型的过程中，包括国有企业转租转让、股份制改造、整体出售等，出现了严重的国有资产流失现象。这些不法分子对国有资产的侵害实质上就是对社会公共利益的侵害。这类案件纳入公益诉讼范围势在必行，否则就不能遏制国有资产严重流失的现象。

（２）环境、资源保护案件。近年来，我国经济持续快速发展，经济年增长率超过发达国家水平，但最大的隐忧就是环境恶化严重，正在重复走西方国家“先污染，后治理”的老路，环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护已迫在眉睫。环境、资源保护案件受害者众，但受害人又不具体不特定。比如生态环境遭受破坏、水土大量流失、大气遭受污染等，很难找到明确的受害人，有些损害将会在一定时间之后才能显现出来。因此，这类案件列入公益诉讼范围也是我国走可持续发展之路的迫切需要。

（３）侵害弱势群体的案件。随着我国市场经济的不断深入发展，出现了许多新的矛盾和问题，也出现了一些弱势群体。比如下岗工人、农民工等，这些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很难获得司法救济，因此，当这些弱势群体的合法权益受到侵害时，应当有人站出来维护他们的利益，最合适的方法就是提起公益诉讼。

（４）土地开发中的案件。产业经济的快速发展必定会带来地产经济的发展，近年来土地开发的热潮一浪高过一浪。有些行政机关在未作具体细致的调查研究情况下，盲目启动土地一级市场，违规违法出让土地，搞所谓的整体开发、连片开发。这样做导致两个不良后果：一是房地产经济混乱，出现泡沫经济；二是基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和国土资源的浪费。我国土地所有权属于国家，如果没有特定的机关启动公益诉讼，那么土地侵权案件就不能进入诉讼渠道，国家土地所有权何以保护？

在我国当前的形势下，建立公益诉讼制度对于构建和谐社会是十分必要的。尽管建立有我国特色的公益诉讼制度，尚存在着诸多技术性问题有待解决，但是通过不断的研究和实践，许多问题都能逐步得到解决。在目前情况下，由检察机关负责提起诉讼，是必要而且可行的，比较符合现阶段中国的法律和社会现状。

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