审计体制改革应对国际金融危机的思考

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农业银行作为一个经营货币资金的特殊行业，整体风险较高。随着我国加入世贸组织，农业银行股份制公司挂牌成立，金融竞争的日趋激烈，各家金融机构不断加大营销力度、积极拓展中高端客户、开展形式多样的金融业务创新，这对于增强我们农行盈利能力，提升其自身核心竞争力，起到了积极作用。然而，客观上也加大了金融风险。如何有效防范金融业务风险，通过调研

我们认为还得靠充分发挥农业银行内审部门的职能作用。只有通过强化对各项业务的监督，把握风险重点，多方着力，严格风险管理，努力从源头预防和消除各种风险隐患，才能求得农业银行业务的持续稳健发展，才能有效应对当前蔓延世界的国际金融危机。

农行内部审计现状与当前新形势下农行业务的内控与审计监督的操作模式要求的差距。

巴塞尔银行监管委员会在《加强银行公司治理》文件第40条提出：“董事会和高级管理层在识别银行风险管理和内部控制体系的问题方面，可通过以下途径增强内部审计部门的有效性：

认识并在全行上下强调审计和内部控制流程的重要性；及时有效地运用审计成果，并要求管理层及时纠正问题；促进内部审计人员的独立性，如通过向董事会或董事会下设审计委员会报告；利用内部审计人员评价关键内部控制的有效性。”中国银监会第44次主席会议要求，各银行业金融机构要根据《国有商业银行公司治理及相关监管指引》及《银行业金融机构内部审计指引》的要求，高度重视内部审计为增加银行价值方面的作用，尽快设立审计委员会，建立独立于各级经营管理层、垂直管理的内部审计部门，配备足够数量和胜任审计专业工作的人员，并建立相应的激励约束机制，明确报告路线，进一步强化内部审计的职责和权限，不断提高内部审计的质量和水平。与上述国际准则和银监会要求相比，农业银行审计工作还存在以下几个方面的明显差距：

（一）对审计工作的重要性认识不够统一。从总体来看，农总行及大部分分支行对审计工作较为重视，机构设置、人员配备、审计经费等审计资源的配置基本能够满足工作需要，审计体制改革稳步推进，审计职能作用发挥较好。但是，在商业化经营的大背景下，也有一些分支行领导和部门负责人片面理解“追求利润最大化”的经营目标，片面地以数字论英雄，重发展，轻管理；重短期效益，轻风险防范，忽视了审计等监督部门的地位和作用，甚至有时觉得成了他们发展业务的“绊脚石”。他们对审计监督采取回避甚至对抗的态度，对审计发现的问题或狡辩，或“疏通”，问题暴露后又消极整改，影响了审计工作效率及审计成果利用。

（二）审计体制的独立性有待进一步增强。从理论上讲，审计是经营委托人对经营代理人进行监督的一种重要手段，只有审计机构和人员独立于经营代理人，直接受经营委托人管理才能保证其开展工作的独立性、超脱性和权威性。因而农行的审计部门只有实行垂直管理，并由总行行长直接领导（股改后直属董事会领导），才能达到上述目标。在以前的专业银行时期，农业银行的审计体制是典型的条块分割型，在县级支行及以上的管理机构普遍设置审计部门，各级审计部门直接对本级行行长负责。随着农业银行由专业银行向商业银行的转型，审计体制改革也逐步推进，1987年实行二级分行对县级支行的审计派驻制，2002二级分行彻底上收了县级支行的审计职能，2003年起农总行分期分批地在部分一级分行建立审计特派办，2004年至2006年分三批上收二级分行的审计职能至一级分行，实行一级分行对二级分行的审计派驻制。但是，目前农行审计体制改革还没有完全到位，还只是实现了不彻底的省级分行以下的审计部门垂直管理，在一级分行乃至二级分行审计委托人和经营代理人合二为一，审计人员又受到分支行牵制，其独立性、超脱性和权威性难以得到充分保障。农行股份份制公司挂牌后、总行完善总行审计局的建设、科学设置审计分局。上收一级分行及以下审计职能，通过整合审计特派办、审计处和审计办事处，在全行按区域设置若干个审计分局就是朝着这个目标进行改革的。

（三）审计人员素质参差不齐。由于审计职能的特殊性，对审计人员的素质要求很高。西方商业银行要求审计人员必须是做过多年业务的技术专家，甚至主管过某一项业务，能够准确判断特定业务是否该做，以及在当时条件下处理是否得法。但从总体来看，农行内审人员熟悉部分业务的多，熟悉全面业务的少；操作型的人员多，专家型的人员少；熟悉传统业务的多，熟悉新业务的少，难以适应日新月异的银行全能化、电子化、网络化发展趋势。

（四）审计质量有待进一步提高。由于审计理念不新、审计人员素质不优、审计方式和手段落后，目前农行内部审计还是以经验式、手工式、现场式操作为主，导致审计覆盖面不完全、重点不突出，不少问题、风险甚至案件没有充分及时地发现和揭露，工作底稿和审计报告质量参差不齐，很多审计建议缺乏针对性、科学性和前瞻性，程式化、空洞化问题较为突出。

（五）12全文查看审计成果没有及时有效地得到利用。在现行人事和分配体制下，一些分支机构为完成上级部门下达的考核指标，实现个人及小团体的利益目标，往往会采取一些违法违规手段，虚构、扭曲财务报表、资产质量等信息。审计问题反映以后往往不能引起经营管理行的高度重视和及时纠正，审计建议难利用、难推广、难见效。从现实看，审计中发现的问题有一部分是经营管理行的主

管领导默许甚至授意形成的，对于这些问题审计部门讳莫如深，经营管理行“心安理得”；有一部分木已成舟，无法纠正；有一部分本可以整改，但由于审计部门缺乏督导权威性难以纠正。因而，审计发现问题的整改率还不太理想。

（六）对内部审计的有效性评估不够。由于种种原因，国有商业银行往往害怕国家审计机关和社会审计机构介入银行审计，国务院对外部审计部门介入银行审计也有严格的审批程序，所以，国有商业银行开展外部审计较少，内部审计检讨机制还没有形成，内审部门工作的全面性、及时性、有效性无从评估，内审工作质效问题、内审作用发挥问题不能及时检讨和改进。

农行股份制公司挂牌后，围绕当前业务积极推进农行内控与审计监督的操作模式的创新，以有效应对当前国际金融危机。

根据中央金融体制改革的总体部署，农行将过渡为股份制银行和上市公司，2006年下半年已经开始引入外部审计和开展固定资产清理等股改前的准备工作。但是，农行股份制公司挂牌后，农行内控与审计监督的操作模式现状难以新的市场定位下的农行业务的要求，必须把新的市场定位下农行内控与审计监督的操作模式改革纳入股份制改革的总体部署，按照股份制商业银行的公司治理要求在审计环境、审计理念、审计体制、报告线路、审计方法、审计业务、人员素质、审计制度等各个方面大力开展审计创新。

（一）审计环境的创新。一是要提高全行对审计重要性的认识，重视和支持内部审计工作，加大审计资源投入。二是要培养全员依法合规经营的企业文化，事前防范经营风险，减轻审计工作负荷。三是要增强自觉接受审计的意识，由规避对抗审计、被动接受审计向主动接受审计转变。

（二）审计体制的创新。根据有关指引要求，银行业金融机构的董事会负责建立和维护健全有效的内部审计体系，并对内部审计的适当性和有效性承担最终责任。在董事会下设审计委员会，根据董事会授权组织指导内部审计工作。在成立董事会前，审计委员会人员组成及负责人由高级管理层确定。在成立董事会后，内部审计部门由向高级管理层负责改为向董事会和审计委员会负责，并设立一名首席审计官负责全系统的审计工作。为了增强审计机构的独立性和权威性，要尽快完成内部审计机构和人员由总行垂直管理的改革目标，建立总行审计部门直通车格局。提高各级审计部门负责人的职务级别，首席审计官享受总行副行长级待遇，一级分行以下派驻机构主要负责人享受同级经营行正行级待遇。审计经费预算、人员的人事及薪酬等关系与分支行彻底脱钩，直属总行管理。在审计过程中，审计人员自己解决一切后勤事宜，严禁被审计单位招待审计人员，否则招待方和被招待方都必须接受严厉的处罚。从而真正形成直接对一级法人负责的相对独立的审计监控体系，实现审计机构高度的超脱性和权威性。

（三）报告线路的创新。健全审计部门与董事会、监事会和高级管理之间层的交流和合作机制，审计委员会按季向董事会报告审计工作情况，并通报高级管理层和监事会；首席审计官和内部审计部门按季向董事会和高级管理层主要负责人定期报告审计工作情况的同时，在每次审计事项结束后应及时向他们报送项目审计报告。在股份制改革后，内部审计部门通过审计委员会或其他主要由独立人士组成的架构直接向董事会报告是一种稳健的做法。独立董事应每年至少安排一次，在银行管理层不出席的情况下，直接与外部审计师以及内部审计部门的负责人会谈。这有助于增强董事会对高级管理层执行董事会政策进行监督的能力，确保银行的经营策略和风险敞口符合董事会所确定的风险度。同时要注重审计成果的充分利用，董事会应当明确审计发现问题的整改督办主要由高级管理层负责，改变以前主要由审计部门督导问题整改的误区，提高整改效率，实现有错必纠。

（四）审计理念的创新。要适应内外环境的变化，围绕完善公司治理的目标，树立四种新的理念。一是审计目标多元化的理念。由传统的以合规审计为主要目标向促进被审单位合规经营、控制风险、增加价值相结合，通过推广风险审计和效益审计，促进被审计单位在可接受的风险水平内实现银行效益和股东权益、公司市场价值的最大化。二是审计监督系统化的理念。建立内部审计相关机构的信息交流与工作协作机制，坚持审计监督与业务检查、内部审计与外部审计、内审监督与外部监管相结合，形成监管合力。三是审计方式现代化的理念。通过推广计算机在线审计，实现现场审计与非现场审计、实时审计与事后及事前审计的有机结合。四是审计程序规范化的理念。严格按照国际及国家内部审计准则来开展审计活动，实行全过程的审计质量控制，不断提高审计质量。

（五）审计方法的创新。目前，农业银行已经实现了存款、信贷、汇兑、银行卡、国际业务、网上银行等主要业务的电子化、网络化和数据集中化，以综合应用系统（abis）和信贷管理系统（cms）为主体的网络系统成为国内最为庞大且较为先进的金融服务网络，基于上述两大系统的实时在线会计监控系统和信贷在线监测系统也已全面上线。虽然农行的计算机辅助审计系统（cas）已经开发成功并试运行，但是由于软硬件投入不足及科技人才匮乏，计算机审计应用面还比较狭窄，仍然是以现场审计和手工操作为主，导致审计效率低、审计覆盖面窄、风险控制能力不强、审计质量难以保证。因而必须充实非现场审计机构和人员，大力增加审计部门电子设备投入，加快分析性软件系统开发，加强非现场审计人员培训，实现审计信息系统与业务运行及监控制系统的联网，实现计算机审计的实时化、经常化、全面化。同时，在每个审计项目实施前，都要运用计算机辅助审计系统进行全面深入的分析，确定主要的风险点，并结合其他部门检查资料和现有的审计资料来确定现场审计的重点单位、重点业务和重点环节，提高审计的针对性、效率性。

（六）审计业务的创新。目前农行内部审计的主要项目有经营指标真实性审计、信贷资产专项审计、行长任期（离任）经济责任审计、内部控制综合评价等审计项目，主要局限于合规审计范畴。今后应当努力在理论上和实践中探索风险审计和效益审计，一个可行的办法是把风险审计与年度内控综合评价结合起来，对经营机构和业务进行全面系统的风险评估，相应制订切实可行的年度审计计划；把效益审计与年度经营指标完成真实性和经济责任审计结合起来，提出科学、合理的审计建议，在保证合规经营的同时，实现控制风险和增加价值等多重目标。

（七）人才观念的创新。适应现代商业银行治理要求的审计人员，应当是既熟悉业务知识又熟悉经营管理、既熟悉传统审计方法又擅长计算机操作、既具有较高的业务素质又具有良好的职业操守的复合型人才。为此，一是要提高审计人员的准入门槛，实行资格认证，考试、考核合格方可持证上岗；二是加强审计人员的培训，实行强制培训和终身培训制，不断提高综合素质；三是拓宽审计人员与业务人员的交流渠道，每年审计人员与其他业务人员的交流量不低于5%。同时要面向社会公开招聘急需的高端人才。

（八）审计制度的创新。要健全审计激励与约束机制。在充分发挥内审部门作用的同时，由董事会或审计委员会牵头，积极引入外部审计机构参与农行审计工作。除了年度财务会计报告审计等项目外，还要开展对农行内部审计部门工作的有效性审计评价。根据评价结果，由董事会对内审部门人员进行奖惩，对在防范风险与案件和开展增值审计中作出突出贡献的人员给予重奖，对工作不力、应查未查、应报未报、应处未处而形成风险、损失和案件的，对审计人员严格进行责任追究。从而实现对审计监督人员的再审计监督，促进农行审计工作效率和质量的不断提高，以达到防范风险，有效应对当前的国际金融危机。12全文查看农业银行作为一个经营货币资金的特殊行业，整体风险较高。随着我国加入世贸组织，农业银行股份制公司挂牌成立，金融竞争的日趋激烈，各家金融机构不断加大营销力度、积极拓展中高端客户、开展形式多样的金融业务创新，这对于增强我们农行盈利能力，提升其自身核心竞争力，起到了积极作用。然而，客观上也加大了金融风险。如何有效防范金融业务风险，通过调研

农行内部审计现状与当前新形势下农行业务的内控与审计监督的操作模式要求的差距。

（五）[]审计成果没有及时有效地得到利用。在现行人事和分配体制下，一些分支机构为完成上级部门下达的考核指标，实现个人及小团体的利益目标，往往会采取一些违法违规手段，虚构、扭曲财务报表、资产质量等信息。审计问题反映以后往往不能引起经营管理行的高度重视和及时纠正，审计建议难利用、难推广、难见效。从现实看，审计中发现的问题有一部分是经营管理行的主

农行股份制公司挂牌后，围绕当前业务积极推进农行内控与审计监督的操作模式的创新，以有效应对当前国际金融危机。

（五）审计方法的创新。目前，农业银行已经实现了存款、信贷、汇兑、银行卡、国际业务、网上银行等主要业务的电子化、网络化和数据集中化，以综合应用系统（bis）和信贷管理系统（cms）为主体的网络系统成为国内最为庞大且较为先进的金融服务网络，基于上述两大系统的实时在线会计监控系统和信贷在线监测系统也已全面上线。虽然农行的计算机辅助审计系统（cs）已经开发成功并试运行，但是由于软硬件投入不足及科技人才匮乏，计算机审计应用面还比较狭窄，仍然是以现场审计和手工操作为主，导致审计效率低、审计覆盖面窄、风险控制能力不强、审计质量难以保证。因而必须充实非现场审计机构和人员，大力增加审计部门电子设备投入，加快分析性软件系统开发，加强非现场审计人员培训，实现审计信息系统与业务运行及监控制系统的联网，实现计算机审计的实时化、经常化、全面化。同时，在每个审计项目实施前，都要运用计算机辅助审计系统进行全面深入的分析，确定主要的风险点，并结合其他部门检查资料和现有的审计资料来确定现场审计的重点单位、重点业务和重点环节，提高审计的针对性、效率性。

（七）人才观念的创新。适应现代商业银行治理要求的审计人员，应当是既熟悉业务知识又熟悉经营管理、既熟悉传统审计方法又擅长计算机