粮食政策取向及市场运作对接问题探讨

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粮食的价值，不仅在于其能满足人们生活的需要，还在于它关系到经济的发展和社会的稳定问题。这就使得在市场经济条件下的政策干预成为了经常的现象。政府对市场干预的手段主要是政策调节，市场运作的主要依据是供求关系。当政策取向与市场运作趋向协调时，商品的产供销就比较容易步入良性循环的轨道；当政策与市场接轨出现较大的误差时，就有可能将商品

运行引入非正常轨道，进而会对粮食再生产产生许多负面影响。因此，分析粮食政策取向的合理性，了解非正常环境下粮食市场运作受阻的原因，正确选择政策与市场对接的方式，着力解决对接中可能出现的问题，是当前不容忽视的一个重要问题。关键词：粮食政策市场对接粮食，是人们生活中必不可少的普通商品，也是仅次于货币的特殊商品。无论哪个国家，也无论是哪个朝代的执政者，都十分关注粮食的生产、流通和储存。粮食的价值，不仅在于其能满足人们生活的需要，能够解决人们的饥饿问题，还在于它关系到经济的发展和社会的稳定问题。这就使得在市场经济条件下的政策干预成为了经常的现象。政府对市场干预的手段主要是政策调节，市场运作的主要依据是供求关系。当政策取向与市场运作趋向协调时，商品的产供销就比较容易步入良性循环的轨道；当政策与市场接轨出现较大的误差时，就有可能将商品运行引入非正常轨道，进而会对粮食再生产产生许多负面影响。因此，分析粮食政策取向的合理性，了解非正常环境下粮食市场运作受阻的原因，正确选择政策与市场对接的方式，着力解决对接中可能出现的问题，是当前农业生产领域和经济领域不容忽视的一个重要问题。

一、当前国家的粮食政策是保国储，活市场，富农家粮食产业一直是国家政策保护和重点扶持的特殊产业。正是这种“特保”的环境孕育了近半个世纪国有国营的粮食企业。近10年来，粮食经历了市场的摔打和拼搏，渐渐地步入了良性循环的轨道。2008年却又遇上了国际金融危机，世界上大多数国家均出现了粮食价格不稳定的问题。在这种情况下，中国粮食的进出口贸易再次受阻。能不能实现保国储，活市场，富农家的政策目标，再次引起了有关专家的密切关注。

1、国家粮食储备对于社会稳定的意义。国家储备粮食的目的是为了备战备荒，其基本作用在于解决人们的温饱问题，它的战略意义在于支撑经济建设和社会稳定发展。因此，粮食问题，既是个经济问题，也是个政治问题和社会问题。中国共产党夺取政权的第一步就是实行土地改革，保证人们有饭吃，有衣穿。在全国只有四万万同胞的时候尚且十分重视吃饭问题，在已经有了13亿人口的今天，粮食问题也就更不能等闲视之了。保证国家有足够的粮食储备，是放开和放活粮食市场的前提，也是做好各项工作的前提。

2、粮食储备对市场的牵动和影响。农业发展银行发放的国储粮贷款，是政策性信贷业务；其它粮食贷款，则是商业性客户业务。对于国家的粮食储备，在贷款数量上优先保证供应；在贷款利率上享受优惠利率；在市场运作上，国储粮的收购价一般都要略高于市场价格。有了这么多的优越性，国储粮的收购也就不存什么市场竞争了，在收购中总是独领风骚。国储粮虽然在轮库和运转中也参与了相关的市场流转，但由于这一块基本上是由财政包干的，企业自身没有任何经营风险，盈亏只是通过账面划转，对经营者的切身利益影响不大，因此，国家粮食储备局比较偏重于管理粮食，而很少去关心粮食市场。他们不关心市场，是因为有财政这个大老板为其撑腰，并不等于储备对市场没有影响。如果国家增加粮食储备，托市的时间长一些，市场上的粮食价格会随之上扬；如果国家减少粮食储备，取消了粮食保底价格，则市场上的粮价就会回落。在特殊情况下，由于地区性的粮价上涨过快，影响到了城乡居民正常的生活，国家就会拿出国储粮来平抑物价，稳定市场。可见，国储粮虽然不参与市场竞争，但在现阶段对粮食价格的起跌仍然有着重大的影响力。

3、政策调节对农民收入的影响。粮食被推向市场之后，经历了滞胀、徘徊等严峻的市场考验。前几年，国家连续几年都实施了托市价格干预，托市，对于引导粮食市场的正常营运起到了积极的作用，同时，也增加了农民的期望值。他们甚至期望着在政策的拉动下，粮食价格每年都能上扬一点儿。然而，2008年，在生产资料价格大幅上涨的情况下，粮价却有所回落。大多数农民的实际收入只占上年的三分之一。他们说如果把收入分成三份，有一份被化肥涨价拿去了，有一份被价差吃掉了。来年是个什么结果还很难说。如果粮价继续下滑，就又会回到原来的起点上了。国家的粮食储备政策，在国储粮逐年递增，托市幅度大，持续时间长的情况下，能有效地调剂市场余缺，有限地增加农民收入；在储量调减，托市甚微的情况下，粮食市场有可能趋于饱和，农民的收入也会相应减少。由此看来，国家的粮食储备政策是单纯的储备运作，还是在保储备12全文查看的同时，兼顾市场和农民的利益。这是一个值得认真研究的重要问题。

二、非常环境下粮食供过于求，市场运作受阻在通常情况下，商品的生产要适应市场的需求。由于粮食是关系国计民生的特殊商品，加之在国际金融风暴的影响下，国际粮价不稳，粮食在一定时期内运营于国内市场，因而，粮食市场出现了异常情况。在这种非常规的运作

环境中，粮食市场出现供过于求的情况并不奇怪，市场运作也难以在市场规律的作用下运行。在这种情况下，政策与市场如何对接，就显得非常重要了。

1、粮食的完全市场运作模式。在完全市场模式下，商品的价格基本上是由供求关系来决定的。当市场上某一商品供不应求时，其价格就会上扬，下一轮该商品的生产量就会急剧增加；当市场上某项商品供过于求时，商品的价格就会下跌，下一轮该商品的生产量就会锐减。由于粮食在政治和经济生活中有着特殊的地位，因而，也不可能按照完全市场模式运作，即使是市场上的粮食相对饱和，也不可能减少粮食生产。在市场运作受阻的情况下，人们不可能希望由下一轮的产销平衡来调整粮食价格，而只能寄希望于通过政策的干预来拉近价格与价值的偏差和距离。政策参与粮食市场运作，在非正常情况下，由后台推向了前台。

2、市场对政策的敏感程度。政策对粮食市场的干预主要表现在储备增量政策干预、托市价格政策干预和粮食进出口贸易政策干预等几个方面。从储备量来看，国家储备粮和地方粮食储备的数量越大，市场上的粮源就越是趋于紧张，粮价便会有所上扬；从托市价格来看，托市粮食价格上涨的幅度越大，持续时间越长，对粮食市场的拉动力就越大，粮食搭车涨价的现象也就越普遍；从粮食进出口贸易来看，出口大于进口，国内粮食就趋紧，价格也会随之上扬，进口大于出口，则粮食市场会逐渐地趋于饱和，粮食价格就会下跌。在通常情况下，这几个方面的政策影响有可能相互抵销；只有在同时出现托市减缓，储备减量，出口受阻的情况下，才会使粮食市场对政策的作用十分敏感。从2008年的粮食市场运作情况来看，粮食价格下跌，并不完全是市场运行中表露出来的矛盾，政策性因素也有一定的影响。

3、政策与市场对接错位。国家粮食政策的真正目的是保储备，活市场，富农家。可到头来，储备是保住了，可市场并没有被政策带活，农民的利益也受到了一定的影响。之所以会出现政策与市场的对接错位的问题，一方面是由于人们对粮食市场的走向缺乏足够的认识，对市场的发展趋势没有超前预测，因而就出现了市场波动超前，政策调整滞后的问题。另一方面，在2008年第四季度以前，国家宏观调控的主要目标是稳定物价，抑制通货膨胀，等到年末发现通货膨胀已经不对我国的经济造成威胁，调整扩大内需的政策时，粮价已经开始回落了。由于政策与市场的对接错位，因而导致农民的收入下降幅度较大，经营粮食的企业也因为粮价回落而出现经营亏损，进而使发放粮食收购贷款的农业发展银行也加大了经营风险。银行的钱拿出去了，企业前期也收购了粮食，为什么会出现因价格波动而使银行和企业都蒙受损失呢？钱到哪里去了呢？其中一部分是给了粮食生产者，在粮食价位较高的情况，他们卖粮，得到了实惠；另一部分则是虚拟值。由于粮食产业与回报率较高的房地产行业不同，是一种回报率相对较低的产业部门。如果说农民在高价位出售的粮食与其生产价值基本相符或者略高于其生产价值的话，那么，在低价位，价格就偏离价值较远了，企业在高价位收进的粮食，只能在低价位卖出去，在其库存值中，名义价值与实际价值之间的差额，就形成了企业的经营亏损，同时也是银行粮食收购贷款的缺口。粮食，的确是牵一发而动全身的重要商品。稳定粮食市场，是稳定人民生活的基础，是促进经济发展的基础，也是社会稳定的基础。

三、政策与市场对接的模式选择政策和策略是党的生命。在市场经济条件下，人们的经营活动应符合客观经济规律的要求，通常会用市场准则来调整各自的经营活动。在特殊情况下，政府会伸出那只“看不见的手”，用政策来调节市场，使非常情况下，不规则的市场行为逐步地纳入正常营运的轨道。但在什么时候伸手，施加多大的政策力度，如何尽可能地避免或减少由政策干预带来的负面影响，却是很难把握的。这就要求在政策与市场对接的过程中，确定破坏力相对较小，作用力相对较大的政策干预模式。

1、以国家政策为中心的片面对接模式。这种模式的特点就是片面地强调政策的重要性，或者是某项政策只针对某个目标加大政策实施的力度，而忽略了在实施过程中可能产生的负面影响。这种对接方式虽然也能暂时地解决一些问题，但在解决此问题的同时所引发的彼问题有可能更严重，对经济运行产生更大的破坏性。比如对粮食价格的调控，从表面上看，粮价是降下来了，通货膨胀的压力也在一定程度上消除了。而实际上，由于粮食价格的下跌，所产生的负面影响并不是一时半会所能消除的，对下一轮经济工作的压力也是很大的，要使粮食市场重新步入良性循环的轨道，还不知道要费多大的周折。这就要求决策层在制定和实施政策的过程中，不能顾此失彼，不能只突出某一方面而忽略其它，不能不慎重地推出与经济发展相适应的相关政策，从而尽可能地减少政策与市场对接的误差。

2、以农户利益为主旨的盲目对接模式。如果说单纯强调政策的重要性，不利于社会经济的发展，那么，政策取向单纯考虑农民的利益是不是就很正确呢？其实不然。单纯地以农民的利益为出发点去调整政策，同样地不利于社会经济的发展。近几年，国家财政对农民的补贴不能说不多，连年粮食价格托市也可以说是史无前例的，为什么还不能保证农民收入的增长呢？其中一个重要的原因就是政策不配套，有些富农政策甚至是顾此失彼。不但没有从根本上解决“三农”问题，而且增加了农民对政策的依赖心理，还在一定程度上增加了粮食市场运营的难度。一方面，是因为短期的托市能起到刺激市场的作用，而长期托市，则不仅会耗费巨大的财力，而且终究也不是个从根本上解决问题的办法，因此，连年托市的政策干预措施从政策导向上来说实际上是一个错误决策；另一方面，政策对市场过多的干预，使市场长时间处于政策的控制之下，在一定程度上打乱了市场运行的平衡规律，当政策不再干预或者干预的力度减弱时，市场上的不协调就会马上显现出来，而要再恢复到干预前的市场运行状态，则需要付出更大的代价。由此可见，短期托市是可行的，长期托市是不可行的；连年托市从表面上看是可行的，而实际上是不可行的；有些未经综合分析，统筹部署的富民政策，不仅难以达到预期的目的，而且还有可能影响市场经济沿着正常的轨道运行。

3、兼顾国家政策与农民利益的合理对接模式。保储备，活市场，富农家的粮食政策之所以被扭曲为粮食市场滞胀，农民收益受损，其根本原因是政策与市场对接的偏差过大，缺乏立足当前，着眼长远的战略思想，缺乏相互协调，统筹兼顾的政策策略，缺乏超前思维，临机决断的应变手段。如此说来，如何才能兼顾国家政策与农民利益呢？怎样才能较好地完成政策与市场的对接呢？要解决这些问题，就要先弄清楚实施国家政策的依托是什么？保护农民利益的依托又是什么？是市场。市场是实施政策的依托，是利益分配的载体，是政策施惠于民的传感器。在经济没有大的震荡，市场没有大的波动的情况下，政府尽可能地不要干预市场，并要努力使个人的行为适应市场规律的要求，最大限度地保证国内市场与国际市场同轨运行。当关系到国计民生的重要商品需要采取相应的政策保护措施时，政策调节则要及时，要得当，要合理地兼顾方方面面的利益。在2008年初，国家对出口港澳台的粮食和面粉还实施了出口退税政策，还是一种鼓励出口的政策。到了6月份，国际粮价飞涨，我国粮食的进出口贸易便逐渐趋于萎缩了。等到国际粮价开始回落，再作出出口决策时，在国际市场上本来就没有太大的竞争优势的国产粮在国际国内市场上就再也抬不起价格了。这不仅是粮食进出口政策滞后的问题，更重要的是坐失“粮”机之后，有什么办法能够再度激活粮食市场的问题。要实现政策与市场的合理对接，就要调整国家的粮食储备政策，并要在该政策出台前，充分地考虑储备数量、储备粮价格以及储备周转对市场的拉动和影响；要调整粮食进出口政策，并要在该政策的准备阶段，给国内市场通报内外贸易的比价及其价差幅度，力求通过国际贸易来促进国内粮食市场供需的基本平衡。除此以外，就是要鼓励粮食生产。过去的直补政策基本上被化肥涨价淹没了；以前的托市政策也被下跌过快的粮价吞食了。要鼓励农民增加粮食生产，仅靠现有的农村政策显然是不能解决问题的，还得从如何降低农业生产成本，保证粮价回升到一个合理的价位着手。也只有在粮食储备政策，粮食进出口贸易政策，扶农惠农政策等方面统筹兼顾，通盘考虑，并下决心解决粮食运营中的突出矛盾和突出问题，才能较好地实现政策与市场的对接。

四、对接中应注意的几个问题政策与市场是否成功对接，除了选择正确的对接模式之外，还要着力解决以下几个方面的问题。

1、要着手改变粮食储备的规划方案与储存方式。粮食储备，不能沿用秋收，冬销，春空，夏忧的储存方式。而应该改用秋收，冬藏，春转，夏实的储存方式。要在储存量，储存方式，储存管理等方面来一次彻底的革新和革命。从储存量上来看，要确保国库里一年四季都存有可供全国人民吃三年的基本口粮，没有这个实底，就无法应对国际粮食市场上的风云变幻。而要实现这个目标，就必须有储存四年口粮的国库，每年拿出一年的机动粮投入市场周转，其它三年的粮食则逐年递次轮库，只有这样，才能确保粮食安全。在粮食储存方式上，要强制实施国家、省、市、县梯级储粮方案，地方粮食储备可以参照国家粮食储备方案，由农业发展银行发放政策性粮食收购贷款，但地方粮食储备中的经营损失应由地方财政承担。还可以效仿垦区成立粮食银行，由集团公司的粮库代理农户储存粮食。储粮户可以凭存粮卡在网上交易，也可以委托管粮企业交易，还可以在交足保管费的前提下，随时提取粮食自用。这种储存模式，对所有大型粮食集团、大型粮食交易市场、以及有条件存放粮食而在经营上合法的企业，都是适用的。对农民和企业来说，是两利的。在储存管理方面，要加大流动保鲜，真空保鲜，炭隔保鲜等科研的力度，研究出用高新科技手段能使谷物和稻米不变质的最长期限，从而尽量减少药物薰蒸对粮食造成的损害，使人们尽可能少地遭受食用陈粮给身体带来的伤害。使陈粮也能与新粮一样在市场上受欢迎。粮食储备机构也不能长期地吃财政的大锅饭，要在用心储粮的基础上关心粮食市场的行情，在政策许可的范围内参与市场营运，努力实现由亏损到保本进而向略有盈余转变。

2、激活粮食市场的策略与步骤。要从根本上解决粮食问题，就要着手挖掘市场的潜力，着眼于打通粮食进出口通道，着力于粮食转换增值。首先，要充分挖掘粮食市场的潜力。要解决对粮食市场越干预问题越多，以及由此带来的市场滞胀，粮价走低，粮食生产积极性不高等方面的问题，国家要尽量地减少政策对市场的干预，让市场尽快地恢复到按市场规律运营的状态之下。同时，要创新粮食交易方式，打通物流运输渠道，实施市场流通与网上流通相结合，局域内购销与跨地区购销相匹配，内贸与外贸兼顾的粮食经营策略。还要制定相应的市场管理办法，规范粮食市场营运。银行、工商、税务等职能部门，对严格按照国家在某一阶段内限定的粮食最高价和最低价以及市场规则合法经营的客户，应该予以大力支持；对有意哄抬物价，或者囤积居奇，有意扰乱市场的粮食经营者，则要加以限制，对于情节特别严重的，有关部门还要实施强硬的打击手段，予以严厉制裁。只有真正地对粮食放手和放开，才能培育出按市场规律运行的粮食市场；只有拿出新的粮食经营策略，才能充分地发挥市场的潜在能力；只有给经营者提供一个公平竞争的环境，才能有效地激活粮食市场。其次，要努力疏通粮食进出口渠道。粮食进出口贸易在非常时期和正常时期，有着不同的经营策略。在非常时期，粮价高且货源短缺，粮食出口国一般都有贸易壁垒和非常保护措施，依靠少量的粮食购进来解决中国13亿人的吃饭问题无异于杯水车薪，因此，除了在储备的基础上留有期货预备以外，临时抱佛脚怕是解决不了什么问题的；非常时期的粮食出口则是一个难得的机遇。2008年，在政策控制下出现了粮食走私问题。从理论上说，政府如果控制粮食出口，就应该由政府有关部门出面用高于国内粮食市场上的价格买下出口商手中的出货订单，否则，就会给粮食经营者造成损失并且有可能影响粮食市场的正常运转。我国的粮食贸易之所以没有抓得国际粮价飞涨的机遇，无非基于以下几个方面的考虑：对国储粮的应对能力心中没有底；对未来粮食产量无法预测；然而，这两个方面还不是最重要和最关键的问题，问题是国家没有了粮食统购统销这根“拐杖”之后，还有没有办法控制粮食市场？办法应该是有的。粮食作为特殊产业，其经营也可以如同早期人民银行对黄金市场的管理一样，凡是从事粮食经营的商户，均必须领取由国家粮食储备局和公安局颁发的特别经营许可证，其附加条件为：一旦市场粮食吃紧，国储局有优先以略高于市场价回购粮食的权力。有了这根“拐杖”，也就用不着担忧国储粮不足了，也就可以放心地抢抓国际粮食市场的机遇了。更值得注意的当然是正常年景，在正常情况下的国际贸易了。有人提出了粮食南进北出的贸易策略，也有人提出了粮食出口要由东南亚和发展中国家逐步向经济发达国家推进的营销策略，这些都是可以尝试的。现在最重要的问题是如何生产出更多的无公害食品和最大限度地提高粮食的品质，如何开发优质出口粮生产基地，如何及时地抓住国际粮食运营的脉搏。在粮食生产上，要通过科技创新，逐渐地用生物防虫取代化学防治，不仅要让外国人吃上放心粮，也要让国人吃上优质可口的放心粮。要加大粮食出口基地建设的扶持力度，定向培育出具有地方特色的出口产品，要根据粮食进口国的民俗和喜好，生产更多的为当地民众所喜爱的以粮食为原料的副食品，以此拓宽国际市场上的粮食销售渠道。要建立专班研究国际粮食生产、交易和消费的动态，对未来国际粮食市场作出准确的判断和预测，并以此指导国内粮食生产和对外贸易。对于粮食出口贸易，要有一整套引导、扶持、放活的长效发展机制，要由外交人员、语言专家和商贸人员组成多个粮食出口贸易集团，活动于不同的消费层次的国家，从而拓宽粮食销售渠道。通过政策引导，使之尽快地在国际市场上站稳脚跟，并真正成为粮食贸易大国。第三，要积极做好粮食转换增值工作。从总体上看，要激活粮食市场，还是得从我国的粮食转换增值着手，还是得立足于内部消化粮食。这种转换应该是多渠道和多层面的。可以通过扩大养猪、养鸡规模等发展各种养殖业来消化粮食，也可以通过加工，变换副食品的花样来增加食品的品种和类型，还可以通过酿酒等转换粮食的价值。要通过科技攻关，生产出可以替代汽油的工业燃料酒精。要在粮食主产区兴建一些粮食转换重点项目，在丰年，该产品的规模可以适当扩大一点，为市场多消化一些粮食；遇到歉收年景，则可以适当地压缩生产规模，少吃进或者不吃进粮食。通过这样一些由国有股操控的具有一定生产量的基地建设，来调剂粮食余缺。这比某些强制性的政策措施要省事得多，也要有用得多。从中国的国情出发，制定以激活粮食市场为导向的综合性政策，比直补和托市更管用，更能促进经济的发展。

3、对农业种植业的扶持与引导。粮食市场能否稳定，在很大程度上取决于粮食生产。而在任何情况下，人们都盼望着粮食能增产增收。这就是说粮食生产不能因市场饱和而减产，而市场则可能因粮食增多而需要调节。按说，这种逆向的市场操作，对市场运作的要求多于对粮食种植的要求。而在实际运作中，粮食生产对市场的影响，不仅仅是粮食产量，还包括粮食的品种和品质等多个方面的因素。从粮食生产的产量来看，要保证粮食产量的稳定增长，就要调动农民种田的积极性，就要想方设法降低农业生产成本，就要相应地保持粮食价格稳定。政府在调整农村政策时，要把工作的重点放在农业生产资料的限价上，必要时应实施阶段性的农业生产资料限价专卖措施，以确保农民能够买上质优价廉的化肥、农药、种子等。要做到在没有特大自然灾害的情况下，保证粮食稳产高产，除了切实解决农民的一些实际困难之外，还应加大农业科技投入的力度。要从对杂交稻的研究扩大到杂交小麦、杂交玉米以及其它粮食品种增产增收方面的研究；从常规粮种向太空粮种的研究延伸，研究粮食产品在怎样一种压力下能产生最大的孽变，从而为粮食增产探索出新路子。从优化粮食品种看，要在国际市场上叫响香米、桥米、太子米等特色品牌，在销路相对稳定的前提下，建立相应的特色农产品生产基地；同时，要在玉米、小麦等粮食主产品上打出一些在国际国内市场上受欢迎的品牌来。要通过优化粮食品种，推出特色食品，来提高我国粮食在国际市场上的竞争力。从提升粮食品质看，要通过科技革新，逐步减少直至完全消除化学农药对粮食的损害，在科技的带动下不断增多绿色食品基地和绿色产业板块。要通过对玉米品种的改造，使之实现由粗粮向细粮转化的过程，通过奶质玉米粉、巧克力玉米粉等精加工，既增加食品的营养价值，又改变食品的口感，使玉米产品在价格上超过大米，在销路上由滞变畅，在市场上供不应求。对于粮食生产，既要扶持，也要引导。要力求做到在中国市场上不出现粮食短缺的问题；在国际市场上能占领一席之地。有了这个前提，也就不必为粮食储备犯难了，激活粮食市场也就有把握了，政策对粮食市场的调节也就比较轻松了。只要我们尽可能地减少政策取向与市场运作的对接误差，就能促进粮食的生产、流通、储备尽快地步入良性循环的轨道。12全文查看粮食的价值，不仅在于其能满足人们生活的需要，还在于它关系到经济的发展和社会的稳定问题。这就使得在市场经济条件下的政策干预成为了经常的现象。政府对市场干预的手段主要是政策调节，市场运作的主要依据是供求关系。当政策取向与市场运作趋向协调时，商品的产供销就比较容易步入良性循环的轨道；当政策与市场接轨出现较大的误差时，就有可能将商品

1、国家粮食储备对于社会稳定的意义。国家储备粮食的目的是为了