对县城规划区内农民建房难问题的研讨

[关于市某镇残疾人扶贫建房的调查与思考]做好大麻镇残疾人扶贫建房的工作是新时期发展残疾人事业的重要任务，是全面建设小康社会的需要，是坚持以人为本、落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，没有残疾人的小康就不...+阅读

农民建房事关农民的切身利益，也事关农村的和谐稳定，近年来，反映农民住房困难、建房难的问题日渐强烈，因农民建房难问题而引发的社会矛盾日趋尖锐。加快解决好农民建房难问题，已经成为各级党委、政府关注“三农”问题、统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重大课题之一。作为我县来讲，农民建房难的问题更突出地反映在县城规划区范围内。由于近年来，随

着我县“小县大城”发展战略的深入实施，县城发展迅速，规划区内农村由于地理环境等优势，经济发展相对快速，农民生活水平提高较快，要求改建、新建房屋的愿望更显得强烈。而县城规划区内农民由于受规划、土地指标等严格控制，农民建房相对来说也更难。因此，如何探索建立县城规划区内农民建房的有效机制，切实破解农民建房难题，既使县城规划区内农民“居者有其屋”，又使农民建房能和谐融入城市建设管理当中，必须摆上当前政府的重要议事日程。

一、解决县城规划区内农民建房难问题的重要性和紧迫性

（一）推进“平安云和”创建工作的需要

解决县城规划区内农民建房难问题有利于消释农民多年积淀在心里的重负，腾出更多精力与时间放开手脚寻求致富门路。如不及时解决农民住房困难问题，就等于是在抑制他们的诉求和愿望，使政府背负“叶公好龙”的负面印象。事实上农民住房难的负效应也正释放出来：一是群体上访的增多；二是给正常的土地征用、房屋拆迁、弱势群体生活保障等工作带来困难；三是滋生和蔓延未批擅自占地建房现象；四是恶化干群关系，影响政府权威和形象。

（二）全面建设小康社会的需要

“小康不小康，关键看住房”。目前，云和县城规划区内农民住房不平衡问题较为突出，由于人口众多、规划滞后、土地资源紧缺等原因，规划区内农民住房难的问题还没有彻底解决。部分农民群众住房条件十分困难，有的甚至一家三代人同住在一间简陋的平房里，良好的人居环境对农民住房困难户来说还是一种奢望。因此，要全面建设小康社会，必须解决好农民建房难题。

（三）建设现代公共服务型政府的需要

解决农民住房困难问题既是强化地方政府公共服务职能、实现科学行政、依法行政、民主行政的基本要求，也是完成国民收入再分配任务、实现市民福利最大化、建立公共财政体制的重要体现，具有深远的战略意义。吃穿住行是最基本的民生问题，住房问题又与安居乐业高度关联，实现好、维护好、发展好广大农民的利益，政府部门责无旁贷。

（四）顺应人民群众消费结构升级的需要

农民住房条件的改善，本身就是农村经济发展的一项重要标志，是实现农村经济跨越式发展和整体升位的有机组成部分。因此积极改善农民住房条件，激发农民主体活力，满足农村消费需求，改变农民生存方式，提高他们的素质和能力，是顺应农民消费结构升级的需要，也为城乡联动发展提供了基础条件。

二、县城规划区内农民建房存在的主要问题及原因分析

近年来，通过各种切实有效措施的施行，云和县城规划区内农民的居住条件有了明显改善。但由于各种原因，规划区内还存有为数不少的住房困难户。２００6年，规划区内农民总户数为8455户(总人口28389人)，人均住房占地25㎡下的困难户有859户，占农户总数的10.15％。其中，因城市、土地、水利、交通规划控制及缺少耕地指标等政府原因造成的住房困难户有593户，占总农户数的7.1％，大量的住房困难户上访和人大议案、政协提案的增加均与此有关。归纳农户住房困难的原因，主要有：

一是各种规划相互之间衔接问题给农民建房造成障碍。近年来，“规划是龙头”的思想在我县已基本形成共识。因此，各部门都高度重视规划编制工作，建设、国土、水利、交通及工业园区建设等各类规划也随之完成编制。然而城市总体规划、土地利用总体规划、水利利用总体规划等规划之间又因为编制部门不同和编制时间有前有后而存在着很多相互不协调的地方。比如某一地块，城市总体规划规划为建设用地而土地利用总体规划确规划为基本农田用地，交通部门又规划为交通用地，造成该地块农民即使有建房的资金和土地也建不了房屋。此外，一些规划的制定，也导致某些地块、村庄的农民不能拆建、新建房屋，因为他们所在位置已经被规划为其他用途。

二是“集体土地所有制”的间接私有使部分农民建房用地难以调整。不少农民存在着“谁耕种、谁所有”的观念，农村土地集体所有制观念淡薄，使用权与所有权的概念和界限模糊。根据规定，只有符合土地利用总体规划和村镇建设规划的建设留用地或待置换用地才能用于农民的建房。据调查，我县规划区内目前提出建房申请并符合申请条件而无法审批建房的大多都是因建房用地无法落实造成的。不同一村(组)村民之间的建房地基难以调整，就连同组村民，乃至亲兄弟之间都难以调整。究其原因：主要是在土地承包时，由于绝大部分村缺乏规划实施的前瞻性，都已将符合土地利用总体规划12全文查看和村镇建设规划的土地发包给农户耕种，给农民建房用地的调整带来难度。按照《土地承包法》的规定，耕地的承包期为三十年，草地、林地的承包期则更长，并且在承包期内发包方一般不得收回和调整承包地。这种土地承包经营权的私有化，使农村建房用地难以调整。

三是农民建房审批程序繁琐，时间长，手续多。县城规划区内农民要想申请建房，按目前的程序

有如下环节：首先要经过国土部门确定年度土地建设指标；其次国土部门在镇人民政府、所在村的村两委配合下，通过调查研究确定使用指标的建房户；然后国土部门对建房户建房地块进行公示；第四步由建设部门组织工作人员现场勘察，确定该地块是否符合规划要求，若符合规划要求，则进行公示；这些程序顺利完成后，还要由建设部门提供“一书两证”，国土部门提供土地手续，建筑设计部门提供符合要求的建筑设计图纸，测绘放样部门按规划要求定线放样后，农民才能新建房屋。如此繁琐的程序下来，少则几个月，多则近一年的时间，再加上有些村里、乡（镇）政府及审批部门对建房审批主观随意性大，宽严无度，想批就批，不批就压，造成多数村民对建房审批产生不满。由于条件严，程序繁，时间长，审批难，“托关系，走后门”现象屡见不鲜，违章建房也时有发生。

四是农民因自身经济等因素导致无能力建房。农民的经济收入近年来虽大幅提高，但是，由于大多农民收入来源单一，家里人口众多，甚至还存在老弱病残者，收入只能用来维持日常开支，根本没有能力去考虑建房。另外如巧云等村的不少农民因早年承包地已被悉数征用，而无地建房。现在就算想买地建房，也因高额费用变得不可能。

五是建房指标落实不到位。2006年，我县通过建房用地指标下达到乡镇、村的方式，想解决部分无房户和缺房户的的建房问题。但部分村两委在分配农民建房指标中存在明显政策偏差的问题，不执行“首先确保无房户、优先安排缺房户”的原则，部分有房村民“托关系，走后门”，千方百计得到建房指标，使得真正无房户、缺房户的住房问题不能及时得以解决，甚至少数村采取全体村民抽签的方式来分配农民建房指标，这样，势必扭曲了政府的保障性政策，造成有房户和无房户之间的利益矛盾，增添了不和谐因素。

三、解决县城规划区内农民建房难问题的对策措施

县城规划区内农民住房困难问题已成为我县上下关注的热点、难点问题之一。通过何种政策理念及行政手段来解决农民的住房问题，这是问题的关键。

(一)切实做好规划区内规划的修编工作

正确处理规划与民生的关系。在制订各项建设规划时，对因规划控制而引发的民生问题，要同步考虑，提前落实配套措施，不能为规划而规划。制订规划要走专家路线，要尊重民意，使各项规划反映和体现大多数人的意愿。要努力提高规划的透明度，规划编制的全过程以及规划编制完成后，要公之于众，使人民群众对规划范围、规划内容、开发时序都能及早了解，心中有数。规划制订后，要抓紧组织实施，决不可以长期控而不用，控而不批。从我县的情况看，城市建设总体规划、土地利用总体规划、村庄规划不衔接是导致规划区内农民建房难的一个重要因素。因此，下一步建设规划部门和国土部门要以县域总体规划编制为契机，加快规划的修编工作，努力实现城市建设总体规划、土地利用总体规划与村庄建设规划之间的无缝对接。

（二）科学地制定和完善农民建房政策

《云和县农村村民建房审批管理试行办法》虽已经在2006年出台，但该政策还存在许多不完善和不妥之处，要进行修改完善。比如按人口数确定用地指标的标准、房屋的面积及户型要求等。而且《云和县农村村民建房审批管理试行办法》只是一个纲领性的条例，具体如何操作，还需要制定相关措施来配套执行。相关部门制定政策措施要兼顾整体利益、局部利益和个人利益；要体现其科学性、严肃性和权威性。要深入实际，不搞一刀切，特别是涉及建房规划选址、土地流转调剂、用地指标落实等具体问题，更应充分体现政策的现实性和可操作性。

（三）加强土地用地指标的管理和使用

要把极其珍贵的土地用地指标落实到真正需要房屋的困难农民手中。出台严厉措施，制止目前存在极个别的土地用地指标被当成商品，在农民之间交易买卖的恶劣现象。要改变土地表面是集体所有，实为“个人私有”的现状，让村两委真正有权力去让土地在不同队（组）农民之间流转起来。下一步，要探索集中地块，统一规划，逐步实施新型农民建房模式。即由村两委牵头，乡镇政府和有关部门配合支持，通过置换、调剂等手段调整出一块土地，统一用于农民的建房需要，以后，该村需要建房的农民，依次安排到该地块，不允许农民之间进行不合法也极不合理的土地私下“买卖”。

（四）加大农村经济特困户的住房救助力度

对农村中的经济特困户，要研究制定出台相关优惠政策，实行县、镇、村三级联动，并吸引社会资金参与，建立“住房帮困基金”。对于特困户自筹资金新建或改建住房的，应免收相关费用，并鼓励有条件的镇、村组织，在经济上给予必要的补助。对无力建房的“双困”户，可以镇、村为单位，建造一批“廉租房”，供暂时救急过渡；也可对村内有些农户新建住房后闲置的空旧房屋，通过折价收购调剂，安置一批无力建房的无房户、危房户，待有条件时再来重新安排。

（五）探索建立农民建房的专门服务机构

针对农民建房审批程序繁琐，时间长手续多的问题，有关部门要积极探索建立机制灵活，管理严格，程序简化，服务效率高的专门机构来负责。农民建房审批从该专门机构开始也从该专门机构结束，该专门机构还应该规定办理每个步骤的时间、定期公开办理情况等，真正做到使服务者与被服务者都有章可循、有事能行、有行必果，真正让农民建房问题在只要具备相应条件的情况下，就能及时办理审批手续，顺利建房。

（六）严厉查处违法违章建筑

一是深入农村广泛宣传有关政策。大力开展《土地管理法》、《规划法》、《房屋建设管理法》等法律、法规的宣传，加强农民法制观念，预防制止违章建房现象。二要严格执法，坚决制止违法违章建房行为。建设和国土部门要对全县范围内的违章建房情况进行一次清理排查，对梳理出的违章建房，集中力量，组织调查处理，重点查处非法占地、未批先用，批少用多等违法违规行为。三要加强临时建筑的审批管理工作。必须确定是用于农业生产等目的才给予审批，而且批后还要做好监督。对于乱掘山体增加建房面积，获准审批后不按照规划要求建设房屋等行为也同样要加强监督管理，该处罚的就应该处罚该拆除的就必须无条件拆除。只有违章建筑不再滋生，农民的合法利益才能得到保障，建房审批工作才能顺利开展，城市的市容市貌才得以改善。12全文查看农民建房事关农民的切身利益，也事关农村的和谐稳定，近年来，反映农民住房困难、建房难的问题日渐强烈，因农民建房难问题而引发的社会矛盾日趋尖锐。加快解决好农民建房难问题，已经成为各级党委、政府关注“三农”问题、统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重大课题之一。作为我县来讲，农民建房难的问题更突出地反映在县城规划区范围内。由于近年来，随