论民营BOT项目与国家审计监督

[审计局教科文处科学发展观学习体会]树立服务发展的理念：科学发展观的第一要义是发展。坚持科学发展观，其根本点是要用新的发展思路实现经济社会又好又快发展。审计工作必须以科学发展观为统领，坚持“依法审计，服...+阅读

bot是英文build-operate-transfer的缩写，即建设-运营—移交。上世纪八十年代，从土耳其起源了一种全新的投资模式，即bot模式，这种新的项目投资模式对建设周期长、投资规模大、回报率低的政府基础设施项目来说，具有明显的优势，此后世界各国以此作为一种高效率的投融资模式从事公共基础设施的

开发建设。bot模式的发展减轻了政府财政对基础设施的投资压力，弥补了改善城市基础设施投资的不足，改进了基础设施建设与运营的效率，提前满足社会对公共产品的需求。我国1987年建设运营的广东沙角b电厂工程是我国首例bot项目，近年来，国内民营资本大量涌入基础设施投资项目，如福建泉州刺桐大桥是我国首例民营经济以bot方式建成的项目。笔者多年以来观察了我国bot项目发展和运作的现状，注意到国家审计监督作用对bot项目的规范运作具有不可替代的重要作用，但是目前现状是，一方面民营资本参与bot项目的热情高涨，另一方面审计介入程度较低，难以起到弥补制度缺陷的作用，本文对此进行了一些简单论述。

一、民营资本积极参与bot项目的必然性

中国民营bot项目与外资建设bot项目相比有较大的优势，不存在法律适用的问题，不存在外资bot项目运作中的外汇兑换、担保等等一系列问题，故而法律环境相对优越；其次，民营资本自改革开放以来，尤其是近十年来涌现出数以千计的资金实力雄厚的民营企业，原始资本的大量积累需要寻找风险性较小的投资赢利渠道，基础设施具备稳定的投资回报强烈吸引民营资本的投资，两者形成了强大的相互需求，决定了民营资本积极参与bot项目的必然性；再次，我国民营企业发展至今，已经完全改变以往个体工商户的不良形象，民营企业已经转变为行业技术领先、经营理念创新、管理团队整齐、员工素养较高的现代企业，与外资企业相比，文化背景差异、中国国情陌生等障碍根本不存在，竞争优势明显。

二、民营bot项目实践中存在的弊端

民营bot项目实践至今，一些弊端已经显现出来，甚至导致项目中黑幕重重，政府为此付出更为高昂的代价。

（一）民营投资主体公司法人结构不完善、投资者素养不高

现阶段，资本雄厚的民营企业家素养参差不齐，家族型企业仍然较多，法人治理结构仍不理想，因此对bot项目的管理和运营带来消极的影响，需要个人自律的职业道德操守难以起到有效的约束，可能对政府管理当局产生较大的回购风险。

（二）合同文本不完善，缺乏风险管理措施

笔者注意到一些bot项目的合同文本极其简单，区区几页纸何以保证数以亿计的投资风险控制，漫长的合同履约期缺乏法律保障，合同文本往往忽视风险保障措施。

（三）守法意识淡薄，置合同信用不顾

由于我国近几年房地产市场发展迅猛，投资利润率已趋向暴利，bot项目的投资利润率难以匹敌，民营企业往往借故索要超额回报，置合同约束于不顾，甚至不遵循信用，人为设置回购障碍，投资前拍胸脯式保证消失了，回购时拍桌子耍起无赖。

（四）“草船借箭”现象普遍存在

部分民营企业自有资金投入较少，利用金融监管漏洞和政府基础设施的良好还贷信誉，以项目抵押大量融资，挪用资金到高风险的项目，这样的“草船借箭”现象普遍存在，对政府回购造成项目债务风险激增。

（五）投资效益与决策初衷相背离

现阶段，一些bot投资模式的衍生模式，如bt、tot广泛采用，但是这些模式并未实现bot投资模式的优越性，化解政府融资和建设压力的作用没有体现，反而造成投资成本激增，投资效益与决策初衷相背离。

（六）缺乏监管制度，培植营私腐败的温床

bot项目的全过程大部分阶段控制权掌握于民营投资主体，项目管理、建筑承包、质量安全等环节形成利益共同体，过程中如审计监督等有效监管机制的缺位，孕育了培植营私腐败的温床，其结果可想而知。

三、对民营bot项目实施审计监督的重要意义和作用

在固定资产投资发展和体制改革领域，国家审计监督发挥了显著的作用，体现在：一是揭露并查处了建设工程领域的商业贿赂、维护了建筑市场的经济秩序；二是促进了政府建设项目的投资节约、减少建设资金的损失浪费；三是推进了政府建设项目风险约束机制和监督机制的建立和完善；四是促进了政府建设项目投资效益的进一步提高。我国民营bot项目历经多年实践和发展，取得一定的成效，但投融资制度设计、建设项目管理等方面仍然与市场经济体制飞速发展的现状不平衡，民营资本追求利润最大化的趋利性特征较为明显。bot项目建设运营周期长达几年甚至十数年之久，漫长的建设回购过程中需要监督其规范有效地履行合同，防止政府和社会公众利益受到不法侵害，同时也有利于保障社会公众的知情权，便于接受社会舆论的监督。对民营bot项目12全文查看实施审计监督的作用具体体现在：

（一）事前审计，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性

事前审计，对bot投资项目的前期调查研究进行核实，检查可行性研究的充分性和完整性，分析政府投资的风险，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性，防止“拍脑袋决策”现象的产生。

（二）事中审计，提高执行中监督建设运营的有效

性

事中审计，检查bot投资项目概算执行、招标投标及合同管理、工程造价控制、财务收支核算等各方面执行情况，促进项目建设的规范实施，审计目标在于及时查错纠弊，进一步完善项目管理、财务管理、风险控制的内部控制制度。

（三）事后审计，保障投资回购的效益性

事后审计，准确核定建设项目的工程造价和财务决算，锁定投资回购成本，检查项目运营管理水平，保障投资回购的效益性，最终为国有资产的保值增值目标实现提供保障。

四、对民营bot项目实施审计监督的障碍和困难

多年来，国家审计机关深受对民营bot建设项目是否有必要进行审计、能否进行审计、如何审计等问题的困扰，现阶段一些民营bot项目投资方都以投资资金为民营资金不属于《审计法》监督范围为由，拒绝接受审计监督。笔者认为产生bot项目“审计难”问题的深层原因是：

（一）审计意识淡薄、审计法律依据不足

从bot项目的特殊性角度看，法律背景尚未十分清晰，bot不仅需要一般的法律环境，同时还需要一些专门的法律规定及制度体系，目前的法律制度缺陷较为明显，尤其在民营资本运作的bot项目，法律法规的制定仍处于空白点。政府主管部门在实施bot项目过程中往往审计意识淡薄，在主要合同文本中仅表明项目接受政府监督，但未特指审计监督。另外，民营bot项目在建设和运营期间，无论建设法人和建设资金均为私营性质，从而造成审计监督法律依据的不足。

（二）审计机关威慑力导致人为设置障碍

审计机关在二十余年发展中，审计效果和作用越来越突出，审计机关的威慑力日益显现。民营企业怕审计查出问题，一些政府主管部门也有封闭运作、排斥审计监督的思想，因此双方不谋而合地人为设置障碍规避审计监督。

（三）审计机关自身资源不足

bot项目涉及法律、金融、建筑、技术、管理等各种领域，bot项目的可行性研究、合同谈判、项目实施、监督管理、资产核算、收益计算与分配、合同纠纷解决等等，都有一套独特的运行规则和办法，法律关系复杂、技术多样、信息化程度高、监管难度大的特征较为突出。现阶段，审计机关资源严重不足，复合性人才尤其缺乏，审计技术和手段仍未跟上当今经济和技术发展的脚步，对民营bot建设项目实施全面和有效的审计监督尚欠底气。

五、对民营bot项目实施审计监督的一些建议

面对困难和障碍，民营bot项目不同程度地存在着封闭运作、违反建设程序操作、缺乏竞争甚至出现“权力寻租”等腐败问题，笔者认为加强对对民营bot项目实施审计监督可以有效促进民营bot项目的规范实施，推进中国特色bot融资模式的健康发展，为此笔者建议：

（一）落实审计监督制度，提供实施审计监督的法律救济途径

国外规范的bot项目的市场预测、项目咨询、财务审计大多是由第三方来完成的，bot项目委托第三方进行咨询调查，可以最大限度避免主观热情上盲目性的弊端，维护项目按照合同严格规范履约。由于我国bot诞生的时间短、经验少，尚没有关于bot专门立法，因此落实审计制度，提供实施审计监督的法律救济途径最基本、最重要的是要有明确的合同保护，在合同中确立审计制度，对项目投资、运营效率的检查监督从合同法律上确定政府监督的权力。

（二）审计目标适应bot项目特征，维护政府投资的安全性和效率性

监督bot合同履约情况及项目运营情况，应从bot项目自身的负效应谈起，bot模式并非是一个完美无缺的投融资方式，在充分肯定其优越性的同时，我们有必要对其负效应有客观的评估，充分认识项目操作与管理的复杂性，由于一定时期内政府不持有基础设施的产权，也就失去项目移交前运营中的“超额”的经济效益，政府主管部门有必要深入研究项目管理实施的有效保障机制。另一个基本事实是，民营企业要在一定时期内将bot项目移交于政府，这容易导致在建成后的运营期中民营企业增设收费环节或提高收费标准，以加速其成本回收及利润获取，其行为结果往往与政府投资公共物品以利公众消费，促进社会经济发展的目标产生难以调和的矛盾，严重的还会引发社会公众的不信任。审计监督bot项目的投资应把握前期费用，建设费用，运营费用等3方面投资，审计目标应适应bot项目特征，根据建设、运营、移交节点的重要性原则，对其行使监督、检查，一方面可以防止社会公众利益受到损害，另一方面可以检验项目决策的科学性，增加必要的实践经验。建设节点的审计目标应是监督投资的真实性，运营节点的审计目标应是检查运营的效率性，移交节点的审计目标应是资产核算的完整性，紧紧围绕政府投资的安全性和效率性的核心目标，突出审计监督的作用。

（三）以效益审计为本，推进民营bot融资模式的健康发展

审计机关应以效益审计为本，围绕风险和效益作出客观公正地分析与评价，为基础设施投资的公共效益起到更好的保障作用，推进民营bot融资模式的健康发展。bot项目效益审计的核心包括：一是投资的经济性，bot项目投资成本应小于政府直接融资投资建设的成本；二是投资的效率性，bot项目的全寿命成本费用率、管理费用率、运营费用率等效率性评价指标应小于政府成立管理机构进行建设和运营管理的成本；三是效果性，bot项目的建设管理和运营管理的水平应高于政府管理部门自身的水准。效益审计的评价指标应建立在全面、详实、科学的技术经济指标体系的基础上，通过内部收益率、静态和动态投资回收期、净现值率、影子价格、不确定性分析等等一系列科学的财务管理、技术经济、国民经济等等指标予以客观评价，作到静态和动态相结合，定量和定性相结合，宏观和微观相结合，全寿命和阶段性相结合，价值量和实物量相结合。

结束语

bot投资模式并非是一个完美无缺的投融资方式，我们在充分肯定其优越性的同时，应当重视其发展中存在的各种问题，审计监督作为现阶段独立的监督者，积极参与bot项目运作，确保民营企业合法、合理的利益回报，为政府赢得社会效益，起到公平公正监督作用，达到双赢的目标，需要政府和社会各界的共同研究和创新实践。

12全文查看bo是英文build-opr-rnsfr的缩写，即建设-运营—移交。上世纪八十年代，从土耳其起源了一种全新的投资模式，即bo模式，这种新的项目投资模式对建设周期长、投资规模大、回报率低的政府基础设施项目来说，具有明显的优势，此后世界各国以此作为一种高效率的投融资模式从事公共基础设施的

开发建设。bo模式的发展减轻了政府财政对基础设施的投资压力，弥补了改善城市基础设施投资的不足，改进了基础设施建设与运营的效率，提前满足社会对公共产品的需求。我国1987年建设运营的广东沙角b电厂工程是我国首例bo项目，近年来，国内民营资本大量涌入基础设施投资项目，如福建泉州刺桐大桥是我国首例民营经济以bo方式建成的项目。笔者多年以来观察了我国bo项目发展和运作的现状，注意到国家审计监督作用对bo项目的规范运作具有不可替代的重要作用，但是目前现状是，一方面民营资本参与bo项目的热情高涨，另一方面审计介入程度较低，难以起到弥补制度缺陷的作用，本文对此进行了一些简单论述。

一、民营资本积极参与bo项目的必然性

中国民营bo项目与外资建设bo项目相比有较大的优势，不存在法律适用的问题，不存在外资bo项目运作中的外汇兑换、担保等等一系列问题，故而法律环境相对优越；其次，民营资本自改革开放以来，尤其是近十年来涌现出数以千计的资金实力雄厚的民营企业，原始资本的大量积累需要寻找风险性较小的投资赢利渠道，基础设施具备稳定的投资回报强烈吸引民营资本的投资，两者形成了强大的相互需求，决定了民营资本积极参与bo项目的必然性；再次，我国民营企业发展至今，已经完全改变以往个体工商户的不良形象，民营企业已经转变为行业技术领先、经营理念创新、管理团队整齐、员工素养较高的现代企业，与外资企业相比，文化背景差异、中国国情陌生等障碍根本不存在，竞争优势明显。

二、民营bo项目实践中存在的弊端

民营bo项目实践至今，一些弊端已经显现出来，甚至导致项目中黑幕重重，政府为此付出更为高昂的代价。

（一）民营投资主体公司法人结构不完善、投资者素养不高

现阶段，资本雄厚的民营企业家素养参差不齐，家族型企业仍然较多，法人治理结构仍不理想，因此对bo项目的管理和运营带来消极的影响，需要个人自律的职业道德操守难以起到有效的约束，可能对政府管理当局产生较大的回购风险。

（二）合同文本不完善，缺乏风险管理措施

笔者注意到一些bo项目的合同文本极其简单，区区几页纸何以保证数以亿计的投资风险控制，漫长的合同履约期缺乏法律保障，合同文本往往忽视风险保障措施。

（三）守法意识淡薄，置合同信用不顾

由于我国近几年房地产市场发展迅猛，投资利润率已趋向暴利，bo项目的投资利润率难以匹敌，民营企业往往借故索要超额回报，置合同约束于不顾，甚至不遵循信用，人为设置回购障碍，投资前拍胸脯式保证消失了，回购时拍桌子耍起无赖。

（四）“草船借箭”现象普遍存在

（五）投资效益与决策初衷相背离

现阶段，一些bo投资模式的衍生模式，如b、o广泛采用，但是这些模式并未实现bo投资模式的优越性，化解政府融资和建设压力的作用没有体现，反而造成投资成本激增，投资效益与决策初衷相背离。

（六）缺乏监管制度，培植营私腐败的温床

bo项目的全过程大部分阶段控制权掌握于民营投资主体，项目管理、建筑承包、质量安全等环节形成利益共同体，过程中如审计监督等有效监管机制的缺位，孕育了培植营私腐败的温床，其结果可想而知。

三、对民营bo项目实施审计监督的重要意义和作用

在固定资产投资发展和体制改革领域，国家审计监督发挥了显著的作用，体现在：一是揭露并查处了建设工程领域的商业贿赂、维护了建筑市场的经济秩序；二是促进了政府建设项目的投资节约、减少建设资金的损失浪费；三是推进了政府建设项目风险约束机制和监督机制的建立和完善；四是促进了政府建设项目投资效益的进一步提高。我国民营bo项目历经多年实践和发展，取得一定的成效，但投融资制度设计、建设项目管理等方面仍然与市场经济体制飞速发展的现状不平衡，民营资本追求利润最大化的趋利性特征较为明显。bo项目建设运营周期长达几年甚至十数年之久，漫长的建设回购过程中需要监督其规范有效地履行合同，防止政府和社会公众利益受到不法侵害，同时也有利于保障社会公众的知情权，便于接受社会舆论的监督。对民营bo项目[]实施审计监督的作用具体体现在：

（一）事前审计，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性

事前审计，对bo投资项目的前期调查研究进行核实，检查可行性研究的充分性和完整性，分析政府投资的风险，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性，防止“拍脑袋决策”现象的产生。

（二）事中审计，提高执行中监督建设运营的有效

性

事中审计，检查bo投资项目概算执行、招标投标及合同管理、工程造价控制、财务收支核算等各方面执行情况，促进项目建设的规范实施，审计目标在于及时查错纠弊，进一步完善项目管理、财务管理、风险控制的内部控制制度。

（三）事后审计，保障投资回购的效益性

四、对民营bo项目实施审计监督的障碍和困难

多年来，国家审计机关深受对民营bo建设项目是否有必要进行审计、能否进行审计、如何审计等问题的困扰，现阶段一些民营bo项目投资方都以投资资金为民营资金不属于《审计法》监督范围为由，拒绝接受审计监督。笔者认为产生bo项目“审计难”问题的深层原因是：

（一）审计意识淡薄、审计法律依据不足

从bo项目的特殊性角度看，法律背景尚未十分清晰，bo不仅需要一般的法律环境，同时还需要一些专门的法律规定及制度体系，目前的法律制度缺陷较为明显，尤其在民营资本运作的bo项目，法律法规的制定仍处于空白点。政府主管部门在实施bo项目过程中往往审计意识淡薄，在主要合同文本中仅表明项目接受政府监督，但未特指审计监督。另外，民营bo项目在建设和运营期间，无论建设法人和建设资金均为私营性质，从而造成审计监督法律依据的不足。

（二）审计机关威慑力导致人为设置障碍

（三）审计机关自身资源不足

bo项目涉及法律、金融、建筑、技术、管理等各种领域，bo项目的可行性研究、合同谈判、项目实施、监督管理、资产核算、收益计算与分配、合同纠纷解决等等，都有一套独特的运行规则和办法，法律关系复杂、技术多样、信息化程度高、监管难度大的特征较为突出。现阶段，审计机关资源严重不足，复合性人才尤其缺乏，审计技术和手段仍未跟上当今经济和技术发展的脚步，对民营bo建设项目实施全面和有效的审计监督尚欠底气。

五、对民营bo项目实施审计监督的一些建议

面对困难和障碍，民营bo项目不同程度地存在着封闭运作、违反建设程序操作、缺乏竞争甚至出现“权力寻租”等腐败问题，笔者认为加强对对民营bo项目实施审计监督可以有效促进民营bo项目的规范实施，推进中国特色bo融资模式的健康发展，为此笔者建议：

（一）落实审计监督制度，提供实施审计监督的法律救济途径

国外规范的bo项目的市场预测、项目咨询、财务审计大多是由第三方来完成的，bo项目委托第三方进行咨询调查，可以最大限度避免主观热情上盲目性的弊端，维护项目按照合同严格规范履约。由于我国bo诞生的时间短、经验少，尚没有关于bo专门立法，因此落实审计制度，提供实施审计监督的法律救济途径最基本、最重要的是要有明确的合同保护，在合同中确立审计制度，对项目投资、运营效率的检查监督从合同法律上确定政府监督的权力。

（二）审计目标适应bo项目特征，维护政府投资的安全性和效率性

监督bo合同履约情况及项目运营情况，应从bo项目自身的负效应谈起，bo模式并非是一个完美无缺的投融资方式，在充分肯定其优越性的同时，我们有必要对其负效应有客观的评估，充分认识项目操作与管理的复杂性，由于一定时期内政府不持有基础设施的产权，也就失去项目移交前运营中的“超额”的经济效益，政府主管部门有必要深入研究项目管理实施的有效保障机制。另一个基本事实是，民营企业要在一定时期内将bo项目移交于政府，这容易导致在建成后的运营期中民营企业增设收费环节或提高收费标准，以加速其成本回收及利润获取，其行为结果往往与政府投资公共物品以利公众消费，促进社会经济发展的目标产生难以调和的矛盾，严重的还会引发社会公众的不信任。审计监督bo项目的投资应把握前期费用，建设费用，运营费用等3方面投资，审计目标应适应bo项目特征，根据建设、运营、移交节点的重要性原则，对其行使监督、检查，一方面可以防止社会公众利益受到损害，另一方面可以检验项目决策的科学性，增加必要的实践经验。建设节点的审计目标应是监督投资的真实性，运营节点的审计目标应是检查运营的效率性，移交节点的审计目标应是资产核算的完整性，紧紧围绕政府投资的安全性和效率性的核心目标，突出审计监督的作用。

（三）以效益审计为本，推进民营bo融资模式的健康发展

审计机关应以效益审计为本，围绕风险和效益作出客观公正地分析与评价，为基础设施投资的公共效益起到更好的保障作用，推进民营bo融资模式的健康发展。bo项目效益审计的核心包括：一是投资的经济性，bo项目投资成本应小于政府直接融资投资建设的成本；二是投资的效率性，bo项目的全寿命成本费用率、管理费用率、运营费用率等效率性评价指标应小于政府成立管理机构进行建设和运营管理的成本；三是效果性，bo项目的建设管理和运营管理的水平应高于政府管理部门自身的水准。效益审计的评价指标应建立在全面、详实、科学的技术经济指标体系的基础上，通过内部收益率、静态和动态投资回收期、净现值率、影子价格、不确定性分析等等一系列科学的财务管理、技术经济、国民经济等等指标予以客观评价，作到静态和动态相结合，定量和定性相结合，宏观和微观相结合，全寿命和阶段性相结合，价值量和实物量相结合。

结束语

bo投资模式并非是一个完美无缺的投融资方式，我们在充分肯定其优越性的同时，应当重视其发展中存在的各种问题，审计监督作为现阶段独立的监督者，积极参与bo项目运作，确保民营企业合法、合理的利益回报，为政府赢得社会效益，起到公平公正监督作用，达到双赢的目标，需要政府和社会各界的共同研究和创新实践。