文章标题：加拿大社会和谐政策对我国引发的启迪
加拿大社会政策以其系统、全面和相对公平著称于世。历史上，加拿大社会并不和谐，有过殖民战争和种族歧视，有大量的外来移民。虽然只有3000多万人口，但文化、宗教、种族复杂多样。加拿大的土著居民人数虽然不多，但也分为56个部落，使用30种语言。在人口种族结构如此复杂的情况下，
族群之间出现文化、宗教、种族的冲突，从理论上讲是在所难免的。但是，在形成于第二次世界大战之后的社会政策的独特作用下，加拿大以建立福利制度为起点，如今已成为西方社会中的和谐典范。研究加拿大社会政策的特征与效用，对我国构建社会主义和谐社会具有重要的启示。
一、从解决风险人群的需求入手，以构建“福利国家”为起点“社会政策”与“公共政策”的主要区别，是社会政策主要关注的是以社会供给的方式来满足一些特殊群体和个人的生活需求、社会需求。因此，加拿大社会政策的第一个特点，就是从解决风险人群的需求入手、以构建“福利国家”为起点。欧洲的移民最初来到加拿大时，面临的主要危险来自于自然界。因此，最初的社会救济工作同慈善事业和对贫困者的自愿救助相联系。1861年前，社会救济工作只救济穷人。1867年，工业化使人们大量涌入城市。随着工业化的不断发展，社会开始分化，社会结构开始多样化，加拿大人越来越感到面临的社会风险加大，以往可以由个人、家庭、教会以及其他非政府组织解决的个人生活风险，现在已无力解决。1914年产生加拿大第一个现代社会的保障计划《安大略工人赔偿条例》，条例规定，受伤的工人有权得到固定的收入。这种做法很快被各省仿效。1916年，马尼托巴省通过《母亲津贴条例》，在法律上为寡妇和离异或被丈夫遗弃的女人提供数量不大但有保障的经济来源，使她们有能力抚养孩子。1927年，首次实施老年津贴计划。1944年通过《家庭津贴条例》，这是加拿大第一个面向所有加拿大人实施的家庭补助计划。1945年，联邦政府推出社会保障计划。1951年建立广泛的老年津贴制度。1966年联邦政府通过《医疗保险条例》。60年代实施全民教育，加拿大的福利国家最终建立起来。福利国家对经济社会发展的作用十分巨大。二战后，加拿大经济虽然也受到过国际影响，出现过出口减少，部分行业的工人失业等情况，但社会福利制度缓冲了这种经济周期的自发结果，使得经济平稳发展，与政治、文化、社会发展形成了良性互动。
二、以社会公正为目标，既防止贫富两极分化，也绝不搞平均主义加拿大控制贫富悬殊的措施主要有以下几点。“调高”，即运用税收手段抑制收入过高者。主要通过三种税收：第一是收入税，不同的收入会被征收不同的税率，累进税制从免税（8012加元以下）、2
2、3
1、37到40不等。收入越高上缴的税越多。第二是商品劳务税或称消费税，联邦消费税和省消费税加在一起，大约是15。有些基本消费品是免税的，比如未加工过的食品；而有些消费品则内含较高的税率，比如汽油售价中已包含了大约40的税收。第三是房地产税，这种税收因地而异，大约每年是房地产市场价格的1.5左右。“补低”：即对特殊群众给予补贴。如规定印第安人同其他加拿大人一样享有同样的普遍社会福利保障；政府通过不同的培训计划扩大残疾人就业服务，加拿大残疾青年人计划为保证青年残疾人就业提供特别设施或设备资助费等；残疾退休军人可以享受政府专门提供的残疾军人费、保姆津贴、衣服津贴（购置特殊需要的衣物）、医疗保健补贴（修补手术、特需设置）、战争俘虏补偿金（弥补精神损伤）、特重残疾救助金、参战军人津贴等。注重地区间协调发展。依照加拿大资源分配法，联邦直接拨给各省的财政补贴约占总支出的25，而拨给各省资金的多少，与他们的经济发展程度成反比。大西洋4省经济落后，联邦政府1995年对他们的补贴额高达该地区总收入的43。相反，经济发达的安大略、不列颠哥伦比亚和艾伯塔3省从联邦所得补助，分别只占3省政府总收入的
16、14和15。实施反贫困计划。1969—1986年，加拿大家庭贫困率由21下降到12，单身贫困率由43下降为34。加拿大政府在保障弱势群体的各项基本权利的同时，也充分照顾到了强势群体的社会权利。1951年，收入最高的1/5人口占有全国总收入的42.8，收入最低的1/5人口只占有4.4。到1985年，上层1/5人口的收入份额上升到43，而下层1/5人口所占有的比例上升到4.7。因此从总体上看，加拿大收入分配不平等的状况在战后几十年里并无多大变化。政府所采取的税收、养老金、家庭补贴、失业保险等政策和措施，在一定程度上只起了重新分配收入的作用。这种保护“两头”的社会再分配政策，既保护了“上层”在经济12全文查看发展中的积极性与首创性，也维护了“下层”的基本权利。
三、以工作福利取代社会救济，并积极鼓励全民参与福利建设，这样既可避免公民对社会福利的过分依赖，也全面落实了公民的社会权利从20世纪80年代开始，加拿大政府社会政策关注的重点从福利国家向公民的社会权利的落实转移，导致这种转移有理论与现实两方面的原
因。理论方面，英国著名社会学家马歇尔认为，公民权利是福利国家的理论基础和落脚点。他把公民权利分为三种类型：公民的、政治的、社会的。公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策体现的。马歇尔认为，以公民的社会权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义的阶级制度产生的内在的社会不平等。现实方面，加拿大福利开支在国民收入中的比重持续增长，1981年为2841540万加元，4年后就几乎增加了一倍，达到4773270万加元。膨胀的社会保障计划使加拿大的预算赤字达到美国的3倍左右。此外，人们发现，尽管政府和社会各界在反贫困方面进行了大量投入，但结果却是贫困人口的比例越来越多。依照20世纪80年代后期政府调高的贫困线标准，1996年的贫困者比1989年增加了40。是时候来换一种思路重新审视贫困了。从80年代开始，加拿大政府的改革举措主要有：首先，削减政府的福利开支，优化社会福利的供给。在联邦层面，1993年马尔罗尼的保守党政府取消了普遍家庭津贴计划，声称向赤字宣战。在省政府层面，以安大略省为例，1993年，政府将社会救济津贴降低了21.6，用残疾人支持计划和工作福利计划替代原来的一般福利救济和家庭津贴计划，将老年收入保障津贴从“普享型”转变为“选择型”。其次，以工作福利取代社会救济，这成为加拿大福利制度演进的方向。1992年，加拿大健康与福利部长贝诺瓦·布查德在伦敦召开的经济合作发展大会上发表演讲，从3个方面论及加拿大社会政策的改革：一是打破失业者对福利的依赖性的循环；二是使工作培训方案更富有灵活性和符合个人需要；三是对那些没有工作能力的人予以援助和提高收入补助。再次，积极鼓励全民参与社会福利建设。一是鼓励非营利组织参与福利事业，主要体现在税收优惠。《所得税法案》规定了“注册的慈善机构”可以申请享受免税资格，由联邦税务局负责审查。经政府注册的非营利组织和慈善机构可以免交所得税（年度退税），并可以收回在服务过程中已经付出的服务和商品税（GST）的50。二是通过税收减免鼓励个人参与福利制度建设，如用于购买养老金的数额可以抵税，托儿费用和大学教育费用可以抵税，医疗费、社会捐款和某些特定的投资费用都能在税收中得到部分扣除，购买特定的节能、环保产品都有政府的优惠。三是大力发展各种非机构性社会福利服务。上世纪80年代初，加拿大注册的慈善机构为46500个，到1997年注册的慈善组织达到78000个，收到88纳税人的捐款。
四、政策社会化与社会的政策化加拿大政府（议会和政府）深知，由于政党政治和选举机制的局限，当选政党并不意味着代表所有选民，选举结果并不能100反映每一位选民的意见，因此在社会政策制定过程中实行公众参与，不仅仅是为了了解各方信息、获得理解和支持、获得选票、保证公平决策和科学决策，更是某种价值观念的体现。因此政府采取公众听证、立法听证、圆桌会议、民意调查、公共对话、政策论坛、网上参与、公民请援、利益集团等多种形式，并将“公众参与”以法律的形式加以固定，争取最大限度让公众参与到社会政策制定的过程中来。经过数十年的持续建设，如今加拿大基本上是一个政策（法律）的社会。仅以社会保障体系为例。从社会保障类别划分，有社会保险制度（养老保险、失业保险、工伤保险），社会救助制度，全民医疗保健制度等；从资金来源划分，有由税收支持的社会保障项目（老年收入保障、医疗保险和社会救助），也有由交保险费支持的社会保障项目（养老保险、失业保险、工伤保险等）。从管理体制上看，既有联邦政府管理的项目，也有省政府自己管理的项目，同时非政府组织和商业组织也分担社会保障的管理和服务职能。从覆盖范围来看，社会保障计划几乎覆盖了所有的社会成员，特别是收入保障计划和医疗保险计划。从程度上看，注重满足基本需求。从运行规范来看，有完整的社会保障立法，上至宪法，下至社会保障项目的单项法律和政策。由此可以看出，加拿大社会保障制度的设计比较缜密，从总制度到各个分制度，从项目目标、管理部门、责权划分到政策运转，衔接与转换渠道畅通，环环相扣，使整个社会运行有法可依，有章可循，体现了追求社会公平、保护个人权利、政府对人民负责的最基本的价值理念。
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加拿大社会政策以其系统、全面和相对公平著称于世。历史上，加拿大社会并不和谐，有过殖民战争和种族歧视，有大量的外来移民。虽然只有3000多万人口，但文化、宗教、种族复杂多样。加拿大的土著居民人数虽然不多，但也分为56个部落，使用30种语言。在人口种族结构如此复杂的情况下，
族群之间出现文化、宗教、种族的冲突，从理论上讲是在所难免的。但是，在形成于第二次世界大战之后的社会政策的独特作用下，加拿大以建立福利制度为起点，如今已成为西方社会中的和谐典范。研究加拿大社会政策的特征与效用，对我国构建社会主义和谐社会具有重要的启示。
一、从解决风险人群的需求入手，以构建“福利国家”为起点 “社会政策”与“公共政策”的主要区别，是社会政策主要关注的是以社会供给的方式来满足一些特殊群体和个人的生活需求、社会需求。因此，加拿大社会政策的第一个特点，就是从解决风险人群的需求入手、以构建“福利国家”为起点。 欧洲的移民最初来到加拿大时，面临的主要危险来自于自然界。因此，最初的社会救济工作同慈善事业和对贫困者的自愿救助相联系。1861年前，社会救济工作只救济穷人。1867年，工业化使人们大量涌入城市。随着工业化的不断发展，社会开始分化，社会结构开始多样化，加拿大人越来越感到面临的社会风险加大，以往可以由个人、家庭、教会以及其他非政府组织解决的个人生活风险，现在已无力解决。1914年产生加拿大第一个现代社会的保障计划《安大略工人赔偿条例》，条例规定，受伤的工人有权得到固定的收入。这种做法很快被各省仿效。1916年，马尼托巴省通过《母亲津贴条例》，在法律上为寡妇和离异或被丈夫遗弃的女人提供数量不大但有保障的经济来源，使她们有能力抚养孩子。1927年，首次实施老年津贴计划。1944年通过《家庭津贴条例》，这是加拿大第一个面向所有加拿大人实施的家庭补助计划。1945年，联邦政府推出社会保障计划。1951年建立广泛的老年津贴制度。1966年联邦政府通过《医疗保险条例》。60年代实施全民教育，加拿大的福利国家最终建立起来。福利国家对经济社会发展的作用十分巨大。二战后，加拿大经济虽然也受到过国际影响，出现过出口减少，部分行业的工人失业等情况，但社会福利制度缓冲了这种经济周期的自发结果，使得经济平稳发展，与政治、文化、社会发展形成了良性互动。
二、以社会公正为目标，既防止贫富两极分化，也绝不搞平均主义 加拿大控制贫富悬殊的措施主要有以下几点。 “调高”，即运用税收手段抑制收入过高者。主要通过三种税收：第一是收入税，不同的收入会被征收不同的税率，累进税制从免税（8012加元以下）、2
2、3
1、37到40不等。收入越高上缴的税越多。第二是商品劳务税或称消费税，联邦消费税和省消费税加在一起，大约是15。有些基本消费品是免税的，比如未加工过的食品；而有些消费品则内含较高的税率，比如汽油售价中已包含了大约40的税收。第三是房地产税，这种税收因地而异，大约每年是房地产市场价格的1.5左右。 “补低”：即对特殊群众给予补贴。如规定印第安人同其他加拿大人一样享有同样的普遍社会福利保障；政府通过不同的培训计划扩大残疾人就业服务，加拿大残疾青年人计划为保证青年残疾人就业提供特别设施或设备资助费等；残疾退休军人可以享受政府专门提供的残疾军人费、保姆津贴、衣服津贴（购置特殊需要的衣物）、医疗保健补贴（修补手术、特需设置）、战争俘虏补偿金（弥补精神损伤）、特重残疾救助金、参战军人津贴等。 注重地区间协调发展。依照加拿大资源分配法，联邦直接拨给各省的财政补贴约占总支出的25，而拨给各省资金的多少，与他们的经济发展程度成反比。大西洋4省经济落后，联邦政府1995年对他们的补贴额高达该地区总收入的43。相反，经济发达的安大略、不列颠哥伦比亚和艾伯塔3省从联邦所得补助，分别只占3省政府总收入的
16、14和15。 实施反贫困计划。1969—1986年，加拿大家庭贫困率由21下降到12，单身贫困率由43下降为34。 加拿大政府在保障弱势群体的各项基本权利的同时，也充分照顾到了强势群体的社会权利。1951年，收入最高的1/5人口占有全国总收入的42.8，收入最低的1/5人口只占有4.4。到1985年，上层1/5人口的收入份额上升到43，而下层1/5人口所占有的比例上升到4.7。因此从总体上看，加拿大收入分配不平等的状况在战后几十年里并无多大变化。政府所采取的税收、养老金、家庭补贴、失业保险等政策和措施，在一定程度上只起了重新分配收入的作用。这种保护“两头”的社会再分配政策，既保护了“上层”在经济[]发展中的积极性与首创性，也维护了“下层”的基本权利。
三、以工作福利取代社会救济，并积极鼓励全民参与福利建设，这样既可避免公民对社会福利的过分依赖，也全面落实了公民的社会权利 从20世纪80年代开始，加拿大政府社会政策关注的重点从福利国家向公民的社会权利的落实转移，导致这种转移有理论与现实两方面的原
因。理论方面，英国著名社会学家马歇尔认为，公民权利是福利国家的理论基础和落脚点。他把公民权利分为三种类型：公民的、政治的、社会的。公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策体现的。马歇尔认为，以公民的社会权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义的阶级制度产生的内在的社会不平等。现实方面，加拿大福利开支在国民收入中的比重持续增长，1981年为2841540万加元，4年后就几乎增加了一倍，达到4773270万加元。膨胀的社会保障计划使加拿大的预算赤字达到美国的3倍左右。此外，人们发现，尽管政府和社会各界在反贫困方面进行了大量投入，但结果却是贫困人口的比例越来越多。依照20世纪80年代后期政府调高的贫困线标准，1996年的贫困者比1989年增加了40。是时候来换一种思路重新审视贫困了。 从80年代开始，加拿大政府的改革举措主要有： 首先，削减政府的福利开支，优化社会福利的供给。在联邦层面，1993年马尔罗尼的保守党政府取消了普遍家庭津贴计划，声称向赤字宣战。在省政府层面，以安大略省为例，1993年，政府将社会救济津贴降低了21.6，用残疾人支持计划和工作福利计划替代原来的一般福利救济和家庭津贴计划，将老年收入保障津贴从“普享型”转变为“选择型”。 其次，以工作福利取代社会救济，这成为加拿大福利制度演进的方向。1992年，加拿大健康与福利部长贝诺瓦·布查德在伦敦召开的经济合作发展大会上发表演讲，从3个方面论及加拿大社会政策的改革：一是打破失业者对福利的依赖性的循环；二是使工作培训方案更富有灵活性和符合个人需要；三是对那些没有工作能力的人予以援助和提高收入补助。 再次，积极鼓励全民参与社会福利建设。一是鼓励非营利组织参与福利事业，主要体现在税收优惠。《所得税法案》规定了“注册的慈善机构”可以申请享受免税资格，由联邦税务局负责审查。经政府注册的非营利组织和慈善机构可以免交所得税（年度退税），并可以收回在服务过程中已经付出的服务和商品税（GST）的50。二是通过税收减免鼓励个人参与福利制度建设，如用于购买养老金的数额可以抵税，托儿费用和大学教育费用可以抵税，医疗费、社会捐款和某些特定的投资费用都能在税收中得到部分扣除，购买特定的节能、环保产品都有政府的优惠。三是大力发展各种非机构性社会福利服务。上世纪80年代初，加拿大注册的慈善机构为46500个，到1997年注册的慈善组织达到78000个，收到88纳税人的捐款。
四、政策社会化与社会的政策化 加拿大政府（议会和政府）深知，由于政党政治和选举机制的局限，当选政党并不意味着代表所有选民，选举结果并不能100反映每一位选民的意见，因此在社会政策制定过程中实行公众参与，不仅仅是为了了解各方信息、获得理解和支持、获得选票、保证公平决策和科学决策，更是某种价值观念的体现。因此政府采取公众听证、立法听证、圆桌会议、民意调查、公共对话、政策论坛、网上参与、公民请援、利益集团等多种形式，并将“公众参与”以法律的形式加以固定，争取最大限度让公众参与到社会政策制定的过程中来。 经过数十年的持续建设，如今加拿大基本上是一个政策（法律）的社会。仅以社会保障体系为例。从社会保障类别划分，有社会保险制度（养老保险、失业保险、工伤保险），社会救助制度，全民医疗保健制度等；从资金来源划分，有由税收支持的社会保障项目（老年收入保障、医疗保险和社会救助），也有由交保险费支持的社会保障项目（养老保险、失业保险、工伤保险等）。从管理体制上看，既有联邦政府管理的项目，也有省政府自己管理的项目，同时非政府组织和商业组织也分担社会保障的管理和服务职能。从覆盖范围来看，社会保障计划几乎覆盖了所有的社会成员，特别是收入保障计划和医疗保险计划。从程度上看，注重满足基本需求。从运行规范来看，有完整的社会保障立法，上至宪法，下至社会保障项目的单项法律和政策。由此可以看出，加拿大社会保障制度的设计比较缜密，从总制度到各个分制度，从项目目标、管理部门、责权划分到政策运转，衔接与转换渠道畅通，环环相扣，使整个社会运行有法可依，有章可循，体现了追求社会公平、保护个人权利、政府对人民负责的最基本的价值理念。
《加拿大社会和谐政策对我国引发的启迪》
