扎根基层坚持巡回审判

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巡回审判是指人民法院特别是基层人民法庭，为方便人民群众诉讼，根据本地实际情况，深入农村及交通不便、人员稀少等偏远地区，就地立案、就地开庭、当庭调解、当庭结案的一种审判方式。

巡回审判作为人民法庭开展工作的一种重要方式，其存在与发展也已有几十年的历史。在大力推进司法规范化建设的今天，法官能否通过审理各类案件，调解矛盾

纠纷，捍卫维护社会各个层面、各个方面的和谐，不免引发人的思考。那么，巡回审判作为一种审判方式，在当今社会存在的空间有多大，制度的运行尚有哪些问题，应该如何完善？笔者立足本庭工作，走访其他兄弟法庭进行调研，拟针对上述问题作如下探讨。

一、巡回审判制度存在的现实基础分析一个制度是否有它存在的价值，关键要看现在是否有适合其存在的现实土壤。巡回审判能够在弱化后又被强化，其深刻原因在于：

1、农村法制意识有待加强。数十年来我国的法制建设虽然取得了巨大的成就，但不可否认农村群众法律意识仍然薄弱，诉讼能力有限。相当多的农村当事人连一些最普通的诉讼用语的含义也无法理解，如“申请回避”“有无异议”等，需要审判人员转换成当地俗语才能明白，更谈不上达到现代司法针对诉讼所提出的各种专业技术操作层面的要求了，对他们而言，既希望法院能为自己主持公道，又因不熟悉具体操作程序而始终怀疑法院是否能公正处理，迫切地需要懂法的人能告诉自己应该如何去做。

2、农民诉讼成本有待降低。多数情况下，当事人委托律师、法律工作者所支出的代理费用大大超过法院的诉讼费用。这其中有相当一部分当事人是由于自己对诉讼程序的不了解、缺少诉讼知识,从而担心法院可能在自己不知情的情况下偏袒对方，“迫不得以”而委托。法庭承办人员能充分行使释明权，耐心解答农民的疑问，尽可能地将工作环节公开运行，农民委托律师等的可能性就会降低。此外，巡回审判还可为农民节省时间、精力及交通费用。

3、基层纠纷处理更重沟通。随着社会的发展，诉讼作为冲突解决的救济机制不断及于更大范围，但总体来看农村地区的纠纷主要集中在婚姻家庭、人身损害赔偿纠纷、相邻关系纠纷、借贷纠纷等，法律关系较简单，当事人之间没有根本的利害冲突。利用巡回办案这种相对轻松、随和的开庭形式不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾，也能使农村的社会关系更融洽、稳定。

二、巡回审判存在的理论基础从理论上讲，巡回审判活动与司法规范化建设并行不悖。

（一）强化服务的体现。司法机关的社会效益主要表现在维护社会稳定、促进经济发展和保护民众合法权益三个方面，所以人民法院的本质应体现为“为人民的法院”。因此，司法机关应当以人为本，具有服务意识。面对前来寻求权利救济的当事人，法官理应尊重他们，为他们的权利救济提供及时和便捷的服务。司法机关所出台的种种便民举措、利民制度其意义就在于使当事人感到在司法程序的运行中，他们的人格尊严得到了维护，人的法律及道德主体地位得以实现。

（二）未背离司法的被动性、中立性原则。没有起诉就没有审判，如果争议在客观上没有发生，或者权利主体没有向司法机关提出解决争议的诉求，司法是不能主动介入社会生活的，这正是我们平时所谓的“不告不理”原则。巡回审判是在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这些特定情况下推出的，由司法机关在诉讼过程中做一些本来应属于当事人自己的事情乃是现实所需。并且巡回审判除办案的形式和场所外，其他方面与普通审判并无区别，整个诉讼程序的启动仍然完全有赖于当事人的主动申请。巡回审判的法官在为当事人提供法制宣传、法律咨询等司法服务时，也不针对具体个案提供意见。由此可见，司法被动性的体现并非机械而刻板的，巡回审判的实质并没有违反“被动性”这一司法特征。

（三）司法为民的客观要求。巡回审判所遵循的是“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判案件”的“两便原则”，其制度设计的初衷与 “司法为民”的要求完全吻合，也是符合现代司法理念的。司法为民是指司法权作为一种国家权力，来源于人民。人民不是指个别人，而是指人民的民权。由于农村居民的法律素质不高，而高度职业化又使得司法的功能得不到应有发挥，没有能够产生应有的作用。在当事人诉讼能力低、社会纠纷的解决包括司法中投入的成本非常低的情况下，一味强调法官一步到位完成现代司法理念，并用这种方式审理案件必然会出现一些不尽如人意的问题。巡回审判正是基于中国的这些现实国情而产生的。法官进村办案，除了审判场所发生了变化以外，法官对待事物的中立、平等态度并没有改变。在众多群众旁听的情况下开庭，法律的公正与透明更有保证。巡回审判能方便群众诉讼更使法院的审判活动效率得以提高。可见，不论是从制度设计的初衷还是实际运行的效果都充分表明巡回审判是一项体现司法为民精神，方便群众诉讼的制度。其提倡的诉讼便12全文查看利化、人情化也是符合现代司法理念的。

三、巡回审判的实际运行情况

1、定期巡回，风雨无阻。淮滨县马集法庭负责管辖马集、芦集、邓湾三个乡镇，管辖版土近300平方公里，人口多。辖区内局部交通不便，经济不发达，有些地方的群众还处于贫困状态打不起官司，有的群众打官司要跑百十里路，有些群众有纠纷有

矛盾不愿通过法律来解决，有的群众有委屈宁愿憋在肚子里也不愿打官司。针对这些情况，马集法庭在本辖区的邓湾村、芦集村、吉庙村、宋湾村四个中心和边远地带建立了巡回审理点，把庭审搬进农家，把法律宣传到老百姓的田间地头。巡回点设有简易审判桌和牌子，审判人员坚持每星期两次到审理点审查立案，接访咨询，为群众投诉提供了极大的便利。三年多来，法庭通过便民投诉站接访案件达200多件。为了保证“巡回审判”活动规范持久地开展，该庭还完善了一系列配套制度：一是明确范围。即对赡养、损害赔偿等一方当事人行动不便以及有教育意义的案件一律实行上门开庭，对边远地区的各类案件实行巡回审理；二是统一时间。就是将每个星期

三、五定为上门开庭、巡回审理日；三是统一标准。就是巡回法庭必须象在法庭的审判庭开庭一样，国微、审判桌、椅、法锤等一样都不能少，必要的法律程序一项都不能少，使法律的公正性和庄严性通过在农家开庭得到体现。

2、有案办案，无案说法。法官们在巡回办案的同时，还抽出时间对所巡回的村组和社区调解员们进行调解技巧及如何把握诉讼时效、针对证据规则等热点、难点问题进行培训。调解员们还与巡回审判的法官们就农村调解工作中遇到的一些适用政策法律问题进行探讨。法官与调解员的交流，既使村干部了解了政策法律法规，又使法官了解了社情民意，可谓双赢甚至多赢。另外，为了配合辖区乡、镇中小学的法制教育，巡回审判人员分别针对中小学生的心理特点精心编写法制宣讲资料，通过公开课的形式对中小学生开展人生观、价值观、法制观的教育。

3、当场立案，当场处理。对于“当场立案、当场处理”，宋湾村的老人刘某有着很深的感触。刘某与五个儿子的关系搞得很僵，几乎每年都要通过申请强制执行才能从儿子手中得到生活费，因此以前几乎每年都要到法庭申请强制执行。巡回审判活动开展后，他只要在巡回审判日赶到该村审判点就可以直接与巡回审判人员办理立案手续了。这样一来，他不但免除了晕车之苦，而且还节省了来回的几十来元路费（相当于他一个星期的生活费）。对当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的偏远地区案件；一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件；属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件；比较典型、在当地有一定影响的案件；能够减轻当事人诉讼成本，或方便当事人举证质证查明案情，或就地巡回审理能够有效宣传法律知识促进人民群众提高法律意识维护社会稳定的其他案件，法庭采用简易程序，当场立案，当场处理。针对村民法律意识普遍欠缺，有矛盾不知道找谁，想打官司不会起诉的情况，马集法庭设计了一种绿色的“便民联系卡”，该卡a面印有当事人诉讼须知﹑法庭受案范围﹑收费标准和法庭公正司法﹑热情服务的承诺，b面印有法庭工作人员和各村司法联络员的姓名和联系方式，发放到880名村组干部和联络员手中，由他们再广泛发放到各村群众当中，群众通过拨通卡片上法官的电话，就可尽快解决困扰多时的纠纷和问题。这一做法把便利送到了老百姓的心坎上。新庄村村民沈庭国于1998年与村委会签订承包本村堰塘合同，合同期为10年，每年承包费800元，他当年就交齐了十年的承包费8000元。2005年8月，村里以化解村级债务为名，给了他500元钱要收回堰塘。沈庭国拨通了“便民联系卡”上庭长杨仕满的电话，要求说理。法庭迅速派人来调解此事，在法律面前，村委会不得不让沈庭国继续承包。据不完全统计，2005年至今，法庭接听群众热线电话2000多次，群众通过电话立案的诉讼案件100多件。这一做法延伸了法庭的服务领域，提高了法庭的工作效率，受到老百姓的普遍好评。在实际运行中，巡回审判充分体现了“两便原则”：

1、不仅体现了司法为民精神、为当事人节省了大量的时间和精力，减轻了“诉累”，也使法院的司法资源得以更好的利用，体现了效益理念。

2、通过“就地开庭”组织村民旁听，一桩案件的审理过程同时具备了法制宣传的作用，使老百姓通过身边人的真实案例走进法律，明白什么是应该做的，什么是不应该做的，自己今后碰到类似情况应当如何处理。

3、就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题，及时化解矛盾，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题，起到了良好的“镇定剂”作用。注重调解是基本方法。农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点，大多为离婚、人身损害赔偿、相邻关系纠纷、抚养赡养纠纷等简单性质的民事纠纷。当事人的文化水平不高，爱认死理，且他们世代生活在一起，关系错综复杂，有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。产生一个纠纷的解决导致更多纠纷产生的尴尬和困境。实践证明，法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的立体调解方式，能更好地做到 “定纷止争”、“息诉平判”，真正起到化解群众矛盾，维护社会稳定的效果。

4、由于相当一部分人民调解员就分布在各个乡镇村组当中，法庭人员通过巡回下乡办案的机会对重点的乡镇司法所、人民调解委员会进行业务指导，并通过典型事例以案说法，既避免了枯燥乏味的书本学习，又加强了基层人民调解组织与法官的沟通交流，能够起到更好的指导作用。自2005年至今，马集法庭巡回审理案件达总办案数的三分之一。2005年3月，法庭开着“庭审直通车”下乡审案回来时，有人拦车反映刘台村患病老人江立英与儿子媳妇发生赡养纠纷，其子拒不承担赡养义务，儿媳还经常打骂老人，老人生活无着，又因患病行动不便，不能到法庭来求助。听完后，法官们不辞辛苦，当即驱车到老人家，庭长王树辉当即立案，免收立案费，直接进入庭审程序。庭审中，通过法官们耐心调解劝说，其子终于表示愿意接受法庭提出的赡养方案。拿着调解协议书，江老人感动得泣不成声。 2006年12月，邢营村村民邢永辉与杨志国因口角之争发生争打，杨志国将邢永辉打伤，发生医疗费用550元。马集法庭把“巡回审判法庭”搬到了邢家的门口，庭长王树辉和审判员张永友、史锋，书记员李锦一起当场审判了这起人身损害赔偿案，经过当场审理，杨志国现场赔偿邢永辉550元，并且在法庭的耐心调解下，双方当场握手言和。2007年春，正值春种大忙时节，各种农田纠纷不断，为了不误农时，该庭抽调专门人员巡回在田间地头审判。如王寨村王之国与王之保因通水灌溉纠纷发生矛盾，被告将多年通往原告责任田的灌溉水沟强行填埋，导致原告无法通水育秧，经基层组织调解无效，法庭受理投诉后，法庭及时开着“便民诉讼直通车”前往案发现场就地审理，当场促成双方当事人达成调解协议，使淹埋的水渠顺利疏通，确保原告不误农时，安苗下种。

五、巡回审判活动在运行中存在的问题不可否认的是，任何一个制度的运行都存在弊端，巡回审判活动也不例外。巡回审判制度实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但是这只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。因此实际运行中尚存在一些不够规范的地方。

（一）过于追求社会效果。办案中发现存在少数审判人员一味追求办案的效率、忽视了法律的严肃性的情形。这样既达不到巡回审判的真正目的，也会在群众中造成不良的影响，使“司法为民”流于形式。

（二）审判人员司法能动性有待加强。部分审判人员现行司法理念根深蒂固，与新农村建设结合不够，对解答当事人的法律咨询与行使释明权的主动性不够，担心律师对其公正性提出质疑，对村组实地调查及巡回审理不够积极，能免则免。

（三）与司法所等基层组织沟通不够。在司法活动中，法院扮演的是一个居中裁判的角色，它与乡镇司法所和人民调解委员会等没有任何行政隶属关系。但在巡回办案制度的实际运行中，乡镇司法所及人民调解委员会的作用不可低估。如果巡回办案制度能得到司法助理员、人民调解员的支持与协助，就是在人民法庭与当地群众之间架起了一个桥梁，前述的问题也就迎刃而解了。实践证明，凡是与基层民调组织的沟通工作做得到位，其协调作用发挥得较好的地方，巡回审判工作所取得的效果也越好，相反，巡回审判往往容易流于形式。

（四）力量相对单薄。有的老百姓鲁莽、粗暴，当被告的认为在众人面前丢人现眼，抵触情绪大，时有哄闹、咆哮、谩骂对方，干扰正常审理法官，大部分时间放在维持秩序、宣传解释上面，影响巡回审理效果。只有加大力量，必要时为人民法庭配备司法警察，并依靠基层组织的通力协助配合，才能保证巡回审理井然有序，公正、严肃，体现司法权威。

（五）物质配备尚显不足。越是完善的巡回审理制度，实践中越是要增加经费投入，经费投入的力度取决于司法为民；巡回审理的深度，经费欠缺是目前巡回审理的制约因素之一。当然，这一问题的解决仅仅依靠基层法院自身的力量是不够的，还需要争取地方党委和上级法院的理解、支持、关心和帮助，确保足额经费预算。

五、巡回审判的完善之构想我们应当理性对待巡回审判。“不及”固然无法真正达到方便群众诉讼、便利法院审理的目的，但“过之”又可能会有损法院的中立形象，违背现代司法理念。因此，笔者认为应对巡回审判的具体运行加以规定，使之兼顾中立、高效。

（一）、提高思想认识，注重运行效果。具体运行一个完善且行之有效的制度，除其本身的科学性外，社会成本与社会效果的统一也是必不可少的。巡回审判主要是为部分地区群众因交通、经济、文化等方面的困难不便参加诉讼而开展的，我国的基本国情决定了其实行的地区大多为农村及山区。但笔者认为，并非所有的农村都有必要适用。随着我国经济的发展，只有在经济欠发达、群众出行不便的地区、农村，才必要通过规范性、强制性的规定认真开展巡回审判。

（二）、规范各个环节，避免偏离初衷。

1、明确受案类型。受办案形式所限，巡回审判所审理的案件不宜过于复杂。巡回办案所受理案件的类型可参照《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言，如当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的农村案件；一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件；属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件；比较典型、在当地有一定影响的案件；能够减轻当事人诉讼成本，或方便当事人举证质证查明案情，或就地巡回审理能够有效宣传法律知识促进人民群众提高法律意识维护社会稳定的其他案件。

2、确定巡回周期。巡回办案应有相对短的周期，如果过长则起不到方便群众的目的。

3、公开开庭时间。一旦确定了开庭日期后，应当通过各种形式使当事人知晓。办案人员应按既定的办案日期到达指定地点开展工作，不能因节假日、双休日或其他原因延误或改变。

4、建立巡回台帐。组织审判人员对已开庭的案件审理情况进行分析，通过效果评估、经验得失分析，逐步建立切实可行的运作机制。

（三）、转换司法理念，明确法官职责。随着审判方式改革的深入，我国正由过去的职权主义向着当事人主义转变，对庭审功能和当事人的举证能力均有所强化。但我们也不得不承认，在我国由于当事人在许多方面处于弱势，取证权也没有法律保障，所以不能绝对抛弃法官取证。此外，巡回办案中所面对的群众大多为文化水平不高，诉讼能力较低的群众，因此，应强化法官的释明权。即通过发问、指导等方式以澄清或落实当事人所主张的某些事实，以引导和协助当事人对案件事实和主要证据进行有效和积极辩论的权力，以此来救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺陷。

（四）、加强基层联系，强化沟通协作。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷，防止矛盾激化，预防犯罪发生，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。法律规定基层人民法院与基层民调组织在行政上并无隶属关系，只是一种业务指导关系。但在实践工作中，加强与基层民调组织的沟通和协作对于基层人民法院尤其是巡回法庭审理活动的良好、高效运行具有相当重要的意义。首先，在一些农村地区，传统的“厌讼”思想仍然存在。抱着“家丑不可外扬”和“和为贵”的想法，在纠纷发生时，百姓更希望能通过调解得以解决。只有在解决无果的情况下，才会提起诉讼。因此，巡回法庭所受理案件中相当一部分是经过一次或者多次基层民调组织调解的案件，人民调解员对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言，都是非常重要的。另外，由于民调员大多熟谙各种纠纷的历史渊源，同时也掌握当地的人情世故，他们的意见能为法官的准确断案提供有益的帮助。其次，一个人民法庭的辖区内有多个乡镇，每个乡镇又下辖数十个村庄，人民法庭不可能做到与每个村的人民调解委员会经常保持联系。而依据《人民调解委员会组织条例》，指导本乡、镇下辖各村的人民调解委员会的日常工作乃是司法助理员的职责所在。因此，人民法庭只要能够做到与各乡镇的司法助理员保持良好的沟通、协作，就等于在人民法庭与基层民调组织及基层群众之间搭建了一座沟通的桥梁，巡回办案即可收到良好的效果。第三，加强对民调组织的业务指导是人民法院的应尽之责。巡回法庭的法官在巡回办案过程中，通过吸收人民调解员参加法庭调解案件，旁听审判案件，并在结案后针对个案指导分析，总结交流经验等灵活多样的形式，实现了对民调组织的业务指导。

（五）、加大物质投入，提供后勤保障。巡回办案要做到既依法进行又贴近群众，法庭在物质装备上除了置有必要的庭审器材以外，还应当配备记录所需的笔记本电脑、便携式电脑等。

（六）、实现“公正与效率”工作主题。“公正与效率”是人民法院二十一世纪的工作主题，是法院工作的生命和最高价值追求。为此，人民法院的司法观念要进一步更新，审判活动要更加公开、透明，审判程序要更加科学、严谨，法官队伍要更加清正廉洁。进一步强化创新意识。大胆进行管理制度创新、审判方式创新和司法理念创新，打造公正司法平台，彰显“公正与效率”主题。惟有如此，才能适应形势发展的需要，才能实现法院工作的与时俱进。因此，要完成繁重的工作任务，实现司法的公正与效率，维护社会的公平与正义，激励全体法官和工作人员，以与时俱进、奋发有为的精神状态，严谨细致、求真务实的工作作风，扎扎实实、富有成效的工作业绩，确保人民法院审判职能作用的有效发挥，为党和国家的工作大局提供有力的司法保障和良好的法律服务。

（七）、强化服务意识。坚持群众利益无小事，从一点一滴做起，确保理论认识不偏颇，工作实践不偏离，主人与公仆位置不颠倒。司法为民的关键就是要在法院工作的各个环节如立案、排期、审判、送达、执行过程中体现人文关怀，通过每个工作人员的一言一行，自觉地在工作中实现司法亲民、司法护民、司法爱民、司法便民、司法利民。积极推行预约立案、巡回审判等方式及时受理群众的诉求。充分尊重当事人的诉讼权利，加强诉讼指导，告知诉讼风险。加强和规范审判公开，向社会公开办案规范等所有依法可以公开的内容，及时满足当事人查询案件审理、执行情况等合理要求。加大对社会弱势群体的司法救助力度，做到既确保当事人能够打得起官司，又严格规费的缓、减、免。进一步加强申诉和信访接待工作，落实申诉首访接待由原审判庭负责制度，推行重大申诉案件和缠访、屡访听证接待制度。及时解决从信访中反映出来的法院工作中存在的问题，从源头上减少涉讼信访。12全文查看巡回审判是指人民法院特别是基层人民法庭，为方便人民群众诉讼，根据本地实际情况，深入农村及交通不便、人员稀少等偏远地区，就地立案、就地开庭、当庭调解、当庭结案的一种审判方式。

二、巡回审判存在的理论基础从理论上讲，巡回审判活动与司法规范化建设并行不悖。

（三）司法为民的客观要求。巡回审判所遵循的是“便利人民群