公共工程项目建设模式

[大型公共建筑项目管理]大型公共建筑项目管理摘要：随着我国经济和社会快速发展，大型公共建筑日益增多，大型公共建筑项目管理是施工企业面临的新的挑战。文章结合某大型公共建筑项目工程为例，对大型...+阅读

公共工程项目建设模式

提要本文主要对公共工程项目建设模式的现状进行了梳理，并从公共模式、私人模式、混合模式等角度来探讨公共工程项目的建设模式现状，对其中的具体建设模型做了研究，综述了这些建设模式的优缺点。

关键词公共工程建设模式综述

一、引言

在现代社会类别繁多的公共产品中，公共工程是极其重要的一种。

它们一般耗资巨大，耗时长久，建设难度往往超乎一般私人部门能力所及，而且它们对于现代社会的公众生活起到了重要的作用，对于提高公众的生活福利意义重大。

公共工程的建设具有外部性，一项公共工程建设与否，在何处建设，由谁出资建设，由谁负责施工，建成后归谁所有，以及如何运营以满足公众日常需求等等问题的决定往往会涉及到许多人的切身利益，因而成为整个社会关注和争论的焦点。

按照传统的公共产品供给理论，公共工程的建设主要由以政府来完成。

在现代社会，特别是二战之后，由于经济发展迅猛，科技进步日新月异，公众开始对各种各样的公共设施产生了强烈的需求。

此间，无论是实行计划经济的国家，还是实行市场经济的国家，都出现了政府大举投资建设公共工程项目的热潮。

然而政府所掌握的资源毕竟是有限和稀缺的，由政府一手包办公共工程的建设，不仅出现了工程建设效率低下，进展缓慢，预算透支等情况，而且也使得政府机构急剧膨胀，政府负债累累，不堪重负。

之后在西方出现了一场所谓的“新公共管理”运动，就是对这种情况的反思，依据分权、竞争和激励的原则，私人部门开始进入公共工程的建设领域，出现了公私合作的各种形式。

然而，私人部门的介入虽然让政府从沉重的财政负担中有所解脱，但却引起了诸多争议，至今相关的争论依然没有停息，对于如何为公共工程项目选择合适的建设模式仍然没有定论。

正因为如此，对于公共工程项目建设模式的分析，进而寻求公共工程建设的适当模式，显然具有重大的现实意义，特别是我国正处在大规模基础设施建设的时期，这就显得特别重要。

本文主要对公共工程项目的建设模式的现状进行梳理，并从公共模式、私人模式、混合模式等角度来探讨公共工程项目的建设模式现状。

二、公共工程项目建设模式的现状分析

(一)公共模式

公共工程项目建设的公共模式，即公共工程项目的建设完全由公共部门来主导的模式。

在这种模式下，公共部门决定公共工程项目的建设，直接负责公共工程项目的施工任务，并且直接为公共工程项目的建设承担所有的成本，直接经营和维护建成的公共设施，自然也完全对这些设施拥有产权。

由于建设活动各环节主体的公共部门的不同，这一笼统的公共模式又可以分为以下两种不同的类型。

1. 政府主导的建设模式

政府主导的建设模式意味着，公共工程项目的建设，由政府独自决定工程建设与否，并且由政府所投资成立的公共企业负责公共工程项目的具体施工，政府通过其公共支出完全承担整个公共工程项目建设的建设成本，在这些公共工程项目建设完成后，政府通过设立专门的机构来进行经营，自然这些建成的公共设施的产权也是归政府所有的。

至于政府为公共工程所承担成本的补偿，则有两种途径，其一是通过征税，其二则是通过向使用这些公共设施的公众收取使用费。

由政府来主导公共工程项目的建设是一种历史悠久的传统。

亚当斯密的《国富论》主张政府在允许自由市场中的个人为了追逐利益而充分竞争的情况下，还应担负三大职责，其中就有为社会提供公共设施这一项。

由于公共产品的外部性破坏了自由市场经济配置资源的能力，公共产品的非竞争性和非排他性刺激了人们免费搭车和无节制消费的欲望，造成了由私人提供的公共产品数量不足，由政府来提供公共产品是理所当然的。

因为政府拥有所有公民让度出来的权力，它能够通过税收向它认为应当为其所消费的公共产品提供成本补偿的公民强制性地收取税款，以此来杜绝免费搭车的现象。

对于某些纯公共产品来说，比如收入再分配，由政府提供或许是唯一的选择。

然而，对于所有的公共工程项目来说，完全由政府来建设的话，却是非常值得商榷的。

第一，对于绝大部分公共工程项目来说，它们是准公共产品而非纯公共产品。

公共工程项目的建设是为了获得有用的公共设施，这些公共设施或者是提供既定服务的建筑，或者如高速公路、桥梁等具有“进入”和“通过”性质的区域，或者如供、排水系统，电力系统，网络系统等具有能控制的“传输”性质的线路系统。

这些设施都可以认为是对外有一定排他性，对内有一定限度的非竞争性的产品。

也就是说，收益的人群是可以大概确定的。

因此，如果能够让这些收益人来补偿假设成本的话，就不必使用政府的强制征税的方法了。

第二，随着公众对公共设施的需求与日俱增，公共工程项目的建设越来越多，如果这些工程都必须由完全由政府建设的话，政府必将要征收更多的税收，而政府本身机构的规模也将愈加膨胀。

过多的税收会影响市场的活力，而且也减少了手头缺钱的公众进行福利选择的机会，而且，对于一个掌握着数量如此巨大的政府来说，它自我膨胀的欲望会愈加强烈，对政府的约束和监督将变得更加困难。

况且，对于对公共设施的无穷无尽的需求而言，整个社会的资源和能力都是有限的，而政府为追求政绩总趋向于竭力满足所有的需求，对于那些需求并不急切的工程来说也是如此，这样将会导致整个社会资源的枯竭。

第三，政府的税收还发挥着整个社会的收入再分配的功能，征收越多，这种收入再分配的效果就越明显，就在社会公平的问题上产生更大的影响。

政府因为要进行公共工程项目的建设，向公民征税，必须考虑到各社会阶层的承受能力，必须保证他们的公平。

这种收入再分配的行为是强制性的，政府的大规模税收却很难完成维护社会公平的任务，这往往由于某些强大的利益集团和“体制内”的既得利益者的影响而使该任务发生偏差。

第四，那就是中央政府和地方政府的关系，这可以推广到上一级政府和它的下级政府之间的关系。

在集权制的政府体制下，往往会出现一个严重影响社会公平的情况，那就是上级政府集中其下属的所有政府的税收来建设某一个地区的公共工程，而那个地区往往就是该上级政府的驻地。

这相当于该政府辖区内所有的公民都在为该政府驻地的公共工程项目的建设买单，却没有和该驻地的居民一样可以享受到这些公共设施带来的福利。

这是不公平的。

这会引起地区间的发展差距，而引发这种差距的原因竟然是由于上级政府对其直接驻地的偏爱(当然该政府的工作人员就是这些公共设施的收益者)，这是让人难以接受的。

在我国，严重的城乡差距就是这样的一个明显的例子。

因此，如果所有公共工程项目都由政府来建设，将是不经济的，也是不现实的，还会带来潜在的对社会公平的不利影响。

2. 社会主导的建设模式

由社会主导的建设模式，就是由政府以外的其他公共组织来代替政府在公共工程项目建设中的角色。

政府以外的其他公共组织就是指公民社会中那些各式各样的非政府组织、非营利组织。

本文认为，在社会主导的建设模式中发挥着主导作用的那些公共组织可以依据公共工程项目的建设与组织成员是否有直接利益关系分为两种不同的类型，其一为自治型的公共组织，另一则为慈善型的公共组织。

(1)自治型公共组织主导的建设模式

自治型的公共组织由社会上各色各样的人组成，虽然大体来说，某个组织的成员在社会身份上总会有某种程度上的相似性，但他们毕竟从事着不同的职业，有着不尽相同的教育背景和收入，甚至居住在不同的地方

(一般居住在同一社区的情况会更常见)。

这些组织或许有常设的机构和专职的工作人员，或许根本就没有，而只是一个松散的利益同盟。

一般他们不具有从事公共工程项目施工的生产能力，因此工程的施工还得由公共企业或者私人企业进行。

他们一般会拥有建成后的设施的产权并负责日常的经营维护，最关键的是，这些公共组织将承担建设成本，而资金的来源则是组织成员的捐献。

它们的成员往往会是这些公共工程建成后的受益者。

他们倾向于投入到那些产权界定清晰的具有强烈的俱乐部产品性质的公共工程项目的建设中去，比如他们所属的社区的学校、医院或者公共图书馆等等。

很显然，由社会主导的建设模式的实质在于：与政府主导的模式相比，前者更直接地明确了由工程的受益者承担建设成本的原则，由相关的社会成员以协商合作的方式对工程建设做出贡献，而不是由政府向全体公民强制性地征取税收。

由于这些组织的成员的出资额是他们内部协商决定的，这有利于更深层次的社会公平的实现，即每个人依据其经济能力对公共设施的提供进行适当的成本补偿。

总之，相对于政府，这种以利益和邻里关系为基础结成的互助和自治性质的组织显然是松散的，不太可能对其工作效率抱有过大的期望。

而且他们愿意投资建设的工程项目往往只是集中在较小范围内的小型工程。

(2)慈善型公共组织主导的建设模式

至于慈善型的公共组织，他们的投资于公共工程项目的建设并非是由于他们的成员会受益于这些公共设施，而是出于一种利他主义的情结。

“慈善”或者“利他主义”这样的描述或许会和经济学上理性、自利的经济人假设产生矛盾。

利他主义者们虽然不追求对于他们付出的成本的经济补偿，但是同样却可以获得内心的幸福和满足，这和消费产品所获得的内心满足并没有什么不同，他们得到的只不过是有着同样效用的不同形式的补偿罢了。

与自治型的公共组织不同，这些慈善型的公共组织往往由常设的机构和专职的工作人员负责组织的日常工作，但是这些从事日常工作的工作人员并非组织资金的来源。

组织的资金来源很大程度上源于社会上个人和企业的捐款。

他们把这些钱投入到他们认为有利于增进社会福利的工程项目的建设中。

这些组织同样几乎都不具有生产能力，他们也必须委托公共企业或私人企业从事具体的施工，不过他们是成本的承担者，拥有设施的产权，而且倾向于直接经营这些设施。

因为这些组织的慈善性质，所有他们往往更加愿意投资那些能够帮助贫穷阶层的公众提高生活质量从而增进社会公平的公共工程项目。

这些组织的规模大小不一，有些会具有令人吃惊的财力，他们发挥更多的是一种对社会福利的调节能力。

因此，自治型的公共组织对于较小范围内产品清晰的具有俱乐部产品性质的公共工程项目的建设十分热心，而且相当有效，同时充分体现了社会公平的原则。

慈善型的公共组织则更愿意充当社会福利的调节者，投身于那些能促进社会公平的公共工程。

(二)私人模式

公共工程项目建设的私人模式是指公共工程项目的建设完全由私人部门掌控的一种建设模式。

在这种模式下，公共工程的建设与否完全取决于私人部门的决定。

私人部门将完成实际的施工，成本的承担以及工程完工之后对公共设施的经营和维护，而且私人部门将对该公共设施拥有产权。

同样的，依据成本承担主体的不同，可以将该模式分为两种不同的形式。

一种是由私人企业以营利性的方式提供，一种是私人部门的慈善性提供。

1. 完全基于自由市场经济的建设模式

完全基于自由市场经济的公共工程项目建设模式，就是把公共工程项目的建设纯粹地看成一种纯私人产品的提供，完全由价格机制来调节该工程建设的需求与供给。

因而，自由市场上的私人企业会通过对未来收益的预测来决定是否建设某一公共工程，工程的施工由私人企业完成，成本由私人企业承担，并通过公众为使用该公共设施所支付的使用费来获得补偿成本。

自然，私人企业将拥有该公共设施的产权。

市场经济是当今世界各国普遍实行的经济制度。

福利经济学的观点认为，在满足一定的条件下，自由市场经济的环境不仅可以有效配置资源，达到帕累托最优，而且还能在外部进行收入分配之后重新达到帕累托最优。

然而，要满足使市场发挥如此完美作用的条件其实是不太可能的。

而经济活动中的外部性就会极大地影响到市场作用的发挥。

公共产品是外部性的极端形式。

对于公共产品，由于它的非竞争性和非排他性，人们往往乐于无限制的、掠夺性地使用这些资源，导致了所谓的“公地的悲剧”，而且在市场中，自利而理性的人们还往往喜欢并善于逃避为享受这些公共产品而应承担的合理成本，这就是所谓的搭便车的问题。

这样，在自由竞争的市场环境下，私人部门肯定不会乐意承担这种收不回成本的产品，进而造成公共产品的供给不足，从而造成了社会资源的浪费，损害了社会成员的福利。

即使对于公共工程项目这种比较接近于私人产品的准公共产品的提供来说，完全基于自由市场经济的建设模式也会带来效率的损失。

因此，对于受益人相对容易确定的公共工程这个公共产品而言，完全基于自由市场经济的建设模式还是能够调动市场经济中的各种生产要素的，能够一定程度上刺激私人部门的资本进入公共工程的建设领域，为公众的福利提供更多的选择。

但是，这种“自由”也可能会产生效率的损失，而且它基本没有为社会的公平作过任何主动的尝试。

2. 基于慈善的建设模式

基于慈善的建设模式，是一种极其特殊的模式。

在这种模式下，公共工程项目的建设处于一种难以预测的状态中。

某些具有利他主义精神的个人或者企业将会为公众提供他们认为值得的公共设施。

与社会主导的建设模式不同，这些个人和企业并不通过作为中介的慈善性的公共组织来提供公共工程，而是直接投身于工程的建设中。

他们一般不会直接对工程的施工负责，而是把它委托给公共企业或私人企业，也不会直接经营这些公共设施，同样的会将这项工作进行委托，而且不会企图拥有该设施的产权(少数情况除外)。

他们只是为工程的建设承担成本，而且不寻求任何补偿。

关于慈善模式，其历史悠久或许超过了许多人的想象，虽然这种“慈善”往往并不纯粹，而经常带有些政治动机。

比如在罗马的共和时期及其后的帝国时期，那些显赫的将领和皇帝经常会给罗马城的公民们修建公共浴池和竞技场等公共设施以丰富他们的娱乐生活。

慈善模式最大的特点是它的不确定性和随意性。

因为在这个模式中，决策的主体是没有经济动机的个人或私人企业，他们仅仅是为了提供一个有效的公共设施以增进公众福利而已，并不一定会有资源利用效率和社会公平方面(比如这个设施是建在一个地方而不是另一个地方，这就关系到了社会公平)的完善考虑。

而且，这种利他主义的慷慨，未必会出现在公众最需要的时候，也未必会出现在公众最需要的地方，甚至不知道它会何时出现以及出现多少。

对于大多数公共工程的建设来说，基本上都不能太指望这种慈善能够发挥多大作用。

(三)混合模式

公共工程项目建设的混合模式是对公共模式和私人模式的一种混合。

混合意味着在公共工程项目建设模式的各个环节中，公共部门(包括政府、自治性的公共组织、慈善性的公共组织)和私人部门(包括自由市场经济中的私人企业和出于慈善而介入的个人和企业)都可以各自发挥作用。

混合模式的出现显然是因为前面所涉及到的那些完全主导式的模式有许多的局限，不仅它们之中的某一种模式无法完善地解决公共工程项目的建设问题，而且就算它们一起来供选择也不足以达到目标。

因此，混合建设的模式得以出现并已广泛应用。

对于混合模式而言，由于各个环节的内容都可以不同的主体来单独决定，或者由他们共同决定，因此在理论上可以有许多的不同的形式。

本文这里将着重对公共工程项目建设的实践中出现的较为成熟的两种模式进行分析。

1. 政府与营利性私人部门共同提供公共工程

PPP(public-private partnership 公私合作关系)在某种程度上描述了这种模式的行为方式。

这是混合模式中最重要的一种形式。

毫无疑问，在现代社会，政府和市场经济下的私人部门是经济生活中最重要的两个主体。

他们都掌握着庞大的社会资源，都有强大的生产力。

然而如上面所分析的，由他们各自独立地承担公共工程项目的建设，对于很多的公共工程项目而言，都会造成或多或少的效率损失和实现社会公平方面的不力。

而将政府和市场结合起来，无疑将是一种重要的尝试。

在这种模式下，政府和私人部门将按照他们所签订的合同共同为公众提供公共设施。

两者之间的合作形式非常灵活，可以是结成一种承包关系，即或者仅仅只是由政府出资让私人部门为其从事专业化的施工工作，或者由私人部门按照政府的要求和标准同时经营政府已经建成的公共设施(典型的是OM：operate maintenance);还可以是完全是由私人部门出资进行公共工程的建设，并按照其与政府的合同要求通过这些设施为公众提供服务(典型的是PFI：private finance initiative);还可以是政府以货代款的方式授权私人部门按合同规定建设公共工程、拥有和经营这些公共设施一段时间，然后再转让给政府(典型的是BOT：built-operate-transfer，这其中也包括了BOT, BOO,BOOT等略作变形的模式)。

其他的形式还有很多，如服务外包、DB(设计建设协议)、DBM(设计建设维护协议)、DBO(设计建设运营)、LBO(租赁建设运营)、BLT(建设租赁转让)、特许经营(Operation License)、项目融资(Project Finance)等等。

这种模式的目的是要发挥私人企业在市场化的生产和经营中的效率和服务精神，同时也是利用私人企业的庞大的资金来加快公共工程项目的建设以满足公众需求，缓解政府沉重的财政压力。

政府在此间的主要作用是监督和规范私人企业的生产和运营活动，最大限度地保证公众的利益，防止企业的逐利行为损害公众的基本福利，同时给与之合作的企业创造政策上的良好环境以帮助其高效地进行工程的建设。

PPP伴随着那一场所谓的“新公共管理”运动从上世纪80年代在英国出现以来，已经进行了许多的实践。

以PPP模式建设的公共工程项目包括了从不起眼的小社区医院到耗资巨大的英法海底隧道。

同时，这种公私合作的建设模式也在发展中国家，包括中国蓬勃地发展起来。

在某种程度上，这种模式已经成为了现代社会公共管理日益社会化、市场化的条件下公共工程项目建设的一个主流的发展方向。

然而，公私合作的建设模式并非得到了所有人的支持，它的公平性受到了许多的诘难。

其中最重要的一点就是，由这种方式为公众提供公共设施，已经使公众消费这些公共服务的代价明显地上升了。

比如在美国，几乎所有的病人都会抱怨医疗费用太过昂贵。

同时，公众对于公私合作的动机表示了怀疑。

他们认为这可能会演变为政府与私人企业的勾结，损害的是公共利益。

同时，由于公私合作模式涉及到了极其复杂的融资借贷、所有权转让以及租赁等关系的处理，其中各个利益主体的关系错综复杂，它的实际运作常常会产生极高的成本，这也会产生效率的损失。

总之，这种公私合作的模式并非是解决所有公共工程项目建设难题的灵丹妙药，对于那些耗资巨大，政府无力独立承担，而且工程属性和接近于私人产品的项目来说，这种模式确实是很有价值的，但是政府必须能够发挥其维护社会公平的职能。

2. 政府与社会共同提供公共工程

此即政府和社会的合作模式。

在这种模式下，各类公民社会的自治组织将和政府一同为公众提供公共工程。

上面已经分析过，对于公民社会的自治组织而言，他们乐于投资那些最终使他们受益的公共工程项目。

但是这些组织是松散的、无生产力的。

这种模式下，政府的介入，更准确地说，是帮助，将对工程的建设大有裨益。

与公私合作模式不同的是，在政府和社会合作的模式下，操作要简单得多。

这些公民社会的自治组织，他们的成员是工程的直接受益人，他们经过协商筹款，通过投资表达它们的意愿和利益诉求，因此它们的利益就是公众的福利，政府帮助他们进行公共工程项目的建设，就是帮助他们增进福利，因此从社会公平的角度看，这种模式是最有价值的。

同时，由于主要是由受益人来补偿工程的建设成本，因而资金的利用效率理论上也会是高的。

但是，这种公民社会的自治性组织有它自身的局限性，最关键的是它的规模不可能很大，因为只有数量在一定范围内的同时有着一定程度利益相关度的社会成员之间才有可能达成一种平等的互益的一致，才有可能作为一个整体参与工程的建设，因此，这种模式在小范围内能取得不错的效果。

当然，如果在每个社区都能通过此种模式来提供公共设施，有效增进该社区公民的福利，那么对于整个社会来说，也是一项伟大的成就。

三、结语

当前，已有了不少关于公共工程项目建设的理论与实践，其中的一些在一定范围内还是完全能作为成功案例的，但目前还没有哪一种模式或相关理论是完全成熟的，这一领域的研究也还正处于探索之中。

文中所综述的每一种建设模式都有它的优缺点，只能在一定的环境和范围下是适用的，因此，这方面的理论创新和具体实践，都需要根据具体的情况来进行开展。

公私合作模式应用的前景是广阔的。

一般而言，通过私人供给来保证公共工程项目的效率，通过公共供给来解决公共工程项目的外部性并保证公平，但它们之间的合作模式如何才能更为有效，还有待进一步研究和实践。

参考文献：

Owen Hughes，The New Public Management[M]，New York，St Martins Press，1995.

Owen Hughes， Public Management And Administration[M]， An Introduction, New York, St Martin’s Press 1994.

亚当斯密：《国富论》[M]，华夏出版社，2005年。

约翰罗尔斯：《正义论》[M]，中国社会科学出版社，2005年。

爱德华吉本：《罗马帝国衰亡史》[M]，商务印书馆，2006年。

Clifford Chance法律公司：《项目融资》[M]，华夏出版社，1997年。