关于检察机关法律监督职能弱化的思考

[检察权与基层行政管理的对接]本文以我区在镇街建立的“一站三中心”为考察对象，解析检察权与基层行政管理“对接”原因，探讨我院实践中参与“一站三中心”社会管理创新的方式、方法，并提出完善措施，从而切实...+阅读

一、当前检察机关法律监督职能弱化的表现立案监督力度不够。一是案源渠道不畅，立案监督线索不多。二是对立案监督案件的事实、证据过严。有的检察机关在要求公安机关说明不立案理由时，以事实、证据是否足以定罪批捕、提起公诉来决定是否对某一个案件实行立案监督。三是有的公安机关态度消极，对通知立案的案件"立而不查"的现象时有发生。四是被害人与检察

机关认识有冲突时，检察机关是立还是不立，无所适从。

如果被害人认为某案属于该立不立，而检察机关认为公安机关对该案不予立案是正确的，法律没有作具体规定，检察机关如何处理有一定难度。五是对公安机关不应当立案侦查而立案侦查的案件监督，缺乏依据。侦查监督效果不明显。一是对侦查人员刑讯逼供行为监督困难较大。二是对另案处理案件监督难。另案处理主要有两种情况：在逃和治安处罚。对"在逃"是否确实，检察机关监督工作不能深入到乡镇一级的基层单位，信息反馈滞后，很难起到有效监督作用。

治安处罚是否得当，是否应立案而作治安处罚，检察机关缺乏监督的必要措施，监督效果也不理想。

审判监督难以显示出应有的效力。一是有的检察机关往往只重视公诉权的行使，重心放在了公诉的质量上，而自觉不自觉地忽视了监督职责，出现了一手硬，一手软的情况。二是刑事审判监督工作仅限于对公诉案件审判的监督，而对自诉案件的审判活动监督基本上没有开展。

由于对二审、再审抗诉案件过去采取书面审理和调查讯问的方式审理的比较多，客观上削弱了人民检察院的审判监督工作。三是检察机关提出纠正意见后，人民法院是否接受改正，没有法律规定，审判监督的效力也就大打折扣，其效果比较差。四是判决、裁定监督效果不佳。近几年来，抗诉案件的改判率一直不高，难以达到有效的监督效果。

执行监督不到位。对批准暂予监外执行的决定，检察机关只能提出书面意见，执行机关如果不采纳检察机关的正确意见，检察机关也无其他监督手段；对减刑、假释，由行政机关提出建议，人民法院作出裁定，人民检察院仅得到裁定书副本，很难发现其中的违法之处。

即使发现后提出书面意见，人民法院不予采纳而作出维持错误裁定的最终裁定时，人民检察院也就无法再继续实行监督。民事行政检察监督工作没有深入开展。一是民事诉讼法只规定了对法院错误的生效裁判提出抗诉的权力，而未将其他的诉讼行为、执行环节纳入监督范围，监督内容上的不完整必然影响监督效果。二是抗诉与再审脱节，形成监督"真空"。上级检察机关对下级检察机关提请或建议抗诉的民事申诉案件，经审查认为符合抗诉条件，向同级法院提出抗诉后，一定程度上存在着不再过问抗诉结果如何，法院也不将抗诉结果通知检察机关的现象，形成了只管抗诉、不管效果的局面。

司法实践中，大量的抗诉案件，上级法院都要发回再审，下级法院不可能将再审通知送达上级检察机关，而下级检察院因无抗诉权，没有上级检察院的指派，便无法出庭支持抗诉，从而造成抗诉与再审脱节，形成监督"真空"，影响了抗诉效果。三是抗诉改判率较低。大量民行抗诉案件都是上级法院发回原审法院自行再审，再审案件久拖不决，难以改判，抗诉效果不能真正得到有效体现。

二、检察机关法律监督职能弱化原因

我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次，有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具。当然，这些探讨和研究，也是我们所必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度。

这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。

立法过于原则、空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督，但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的"暗箱操作"却没有手段进监督、制约。

再就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然修订后的刑事诉讼法规定了"人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督"，但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如在立案监督中，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律缺少规定。对通知立案而公安机关不立案的情形，法律也没有具体规定检察机关可以采取哪些措施。

缺乏刚性的保障措施。如检察机关提出的"立案监督"、"案件退查制度"、"不捕、撤诉跟踪"等，对侦查活动和侦查结果的监督措施，受到公安部门的冷遇；审判监督的"跟踪制度"、"备案制度"、"超期羁押人犯的检查制度"等，法院系统不接受。因此，在实践中，不得不采取"便通"、"迂回"战术，对检察监督的建议、决定等，进行"软包装"、"软12全文查看着陆"。对公安不捕的案件，用退补通知代替，使公安好接受；对法院要抗诉的案件，不用抗诉书，使用"改判建议"。

虽然也能达到某些效果，毕竟违背诉讼立法的初衷，工作起来也很累。甚至不可避免地出现了一些"官情案"、"台阶案"和"消化案"。

未准确定位法律监督职能。近十年来，检察机关一度把法律监督职能与打击刑事犯罪职能、打击经济犯罪职能

、保护职能、服务职能等相提并论。未能把法律监督放在突出、中心的位置上来。具体执行中，不可避免地是轮流突出：或是打击刑事犯罪，执行"压下去的任务"；或是打击贪污、受贿、配合惩治腐败；或是又提出以服务经济为中心，为建立市场经济作贡献。

法律监督职能一直未能明确定格、定位。特别是在市场经济的冲击下，一些监督者，放松法律监督、热衷谋求经济实力，监督工作心灰意冷，不想办案、不愿监督的潜流思想，一直在冲击着检察队伍。

三、强化检察机关法律监督职能的措施

完善立法，尽快制定统

一、明确的司法解释，为强化法律监督提供法律依据。一是从立法上进一步完善检察监督的法律体系。当前最紧迫的是要加快《国家检察监督法》的研讨和制定，尽快修订完善《人民检察院组织法》，制定切实可行的《检察官法》实施细则，以分步推进检察监督法律体系的建设。

二是尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中未完善的内容。如在立案监督上，通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括"应当立案而不立案"的监督，而且要包括整个立案活动的全面监督；在侦查监督上，通过司法解释明确"提前介入"的法律地位；在审判监督上，通过司法解释规范法庭外调查权，确立庭外查证证据开示规则；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决；在民事行政监督上，通过司法解释规定人民检察院有调卷权，明确对抗诉案件的再审审级的规定，增强其操作性，减少随意性，等等。

另一方面，通过立法尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。通过立法明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权。三是尽量细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关操作细则。

建议高检院尽快制订立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，交由全国人大法工委出面协调并广泛征求意见，以公、检、法、司名义联合发布，共同遵照执行，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。四是鉴于目前检、法两家司法解释相互矛盾和公、检、法、司各行其是的现状，建议全国人大统一司法解释权，以立法的形式加以确定，明确规定司法解释权的归属，以减少不必要的磨擦，确保司法活动的高度统一和公正。

改革现行司法体制，增强法律监督活力。首先，改革检察机关的领导体制和财经体制，强化上级检察院对下级检察院的领导。通过立法形式进一步明确上级检察机关对下级检察机关指示、指令、决定的法律约束力，解决上级领导不力和下级接受领导不虚心的问题；通过制订《人民检察院组织法》以及与之相配套的有关规则或条例明确最高人民检察院对地方各级人民检察院，上级人民检察院对下级人民检察院实施领导的具体规程，做到有章可循，违章必究；通过立法赋予上级检察机关对下级检察机关检察长的提名权、审查权和否决权。

通过立法赋予上级检察机关对下级检察机关有监督权、事务转交权、委任分管权和任免惩戒权。从领导体制上，强化最高人民检察院党组对各级检察机关、上级人民检察院党组对下级人民检察院党组的领导。从改革检察机关人财物管理机制人手，强化上下级检察机关的领导关系。在干部管理制度方面，可将现行的地方党委管理为主改为检察机关管理为主，并逐步过渡到由检察系统按《检察官法》的规定实行垂直管理。

在经费保障方面，将目前由地方政府负担地方检察机关的财政改为由中央政府负担，并建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院根据实际需要，统一做出年度预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理，真正实现"吃皇粮"。

第二，探索"侦检一体化"模式，增强检察机关对侦查程序的监控力度。改革的设想是：以遵从司法规律、提高效率与保障权利的高度一致性为目的，建立侦、检一体化刑事司法模式，突出强调检察机关在刑事诉讼中对侦查机关的侦查取证行为的领导、指挥、监督权，实行司法警察与治安警察分离制度，对现行公安管理体制进行分流重组，将司法警察从现行行政管理体制中分离出来，使其接受检察机关管理、指挥、领导、监督，只有这样，才有可能有效地防止行政干预司法现象的发生，才能保障整个刑事司法体制持续高效运作。

第三，改革现有的对司法权力监督模式，强化法律监督。一是要改革现行的内部监督制约体系，建立专门的监督机构，通过对检察官的行为进行调查，如果发现检察官有故意滥用职权，徇私枉法的事实，可对检察官进行弹劾。同时，还必须从工作制度上完善内部监督制约机制，如建立和完善自侦察件立案监督规程；建立和完善民事、行政抗诉案件的备案审查制度；建立和完善办案跟踪监督机制等。

二是完善外部制约机制，主要是强化人大对检察权行使的监督，自觉接受社会监督，进一步深化"检务公开"制度，以防止监督权的滥用，维护司法的权威。

第四，完善管理机制，强化法律监督。主要是完善各诉讼监督的责任管理制度、各诉讼监督的工作制度、各诉讼监督考核奖惩制度以及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督流于形式，走过场。

第五，改善用人机制，加大培训力度，严格队伍管理，提高队伍素质。一是在进人、用人的问题上，要坚持"公开、公平、竞争、择优"的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。二是加大对检察干警的教育培训力度，严格管理队伍，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。三是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。

在履行法律监督职能中处理好四个关系。一是正确处理对职务犯罪监督与全面履行法律监督职能的关系。检察机关的工作性质是法律监督。人民检察院的一切活动都必须围绕法律监督这一基本职能开展。在任何时候、任何情况下，都不能离开这个职能，或以别的什么工作冲淡法律监督工作。二是正确处理执行实体法监督与执行程序法监督关系。当前，要强调对执行程序法的监督，违反了程序法，即使打击了犯罪，也不是公正执法；违反了程序法，全面正确执行实体法也无法保障。

在处理对执行实体法与程序法监督关系时要坚持并重原则，全面正确履行法律监督职能。三是正确处理司法机关之间工作上配合、制约与执法上的监督关系。要解决敢于监督和善于监督的关系。近几年来，由于执法环境不佳，有的地方的公检法机关之间往往是保持"一团和气"，不讲原则，甚至以感情代替原则。有的检察院的领导怕履行法律监督影响部门之间关系，损伤与兄弟部门之间的感情，怕对工作、对个人带来麻烦。

搞无原则的团结的"配合"，更谈不上执法监督了。由此出现了地方保护主义、部门保护主义、徇私枉法、违法办案等现象，影响了法律公正、平等实施。对互相制约和法律监督，在部分干警中存在一种模糊认识，认为"制约"就是"监督"，或"制约"比"监督"更有效、作用更明显，因此，在实践中，"重制约，轻监督"，甚至以制约代替监督。

这种错误认识和做法的存在，对检察机关法律监督职能作用全面发挥是十分不利的。

四是正确处理执法监督与被监督的关系。我们要在全面履行法律监督职能的过程中，不断地在全体干警中培养监督者首先要接受监督的观念。既要通过内部的监督制约机制，经常地开展自查自纠活动，落实错案追究责任制，来保证正确履行法律监督职能，更要重视来自外部的批评意见，把自觉接受来自外部的监督作为改进检察工作，更好地履行法律监督职能的重要环节来抓。

主要是坚持党对检察工作的绝对领导，正确处理好坚持党的领导与依法独立行使检察权的关系，要把服从、服务于党和国家大局统一起来；要自觉接受人大及其常委会的监督，摆正位置，自觉将检察机关置于人大的监督之下，要密切同人大代表的联系和沟通，认真听取和严肃对待人大代表的意见和建议，对人大交办的案件和人大代表涉及的案件应慎重处理，不得怠误；要重视舆论监督，主动配合舆论监督工作，与舆论宣传部门、新闻媒介保持密切联系。

增强检察机关工作的透明度，对新闻媒介的曝光、访谈、法律咨询要认真对待，妥善处理；要主动接受群众的监督，通过信访举报渠道、下访途径听取人民群众的呼声与要求。要与各民主党派、社会团体保持密切联系，必要时聘请监督联络员，经常主动听取他们的意见和建议。要对上述各种途径的外部监督的意见、建议、呼声、要求，认真加以研究，本着对党、对人大、对人民负责的精神，把各种监督落到实处。

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