行政复议范围之探讨

[行政复议决定书] 一、行政复议决定书概说 (一)行政复议的含义、特点 1.什么是行政复议。行政复议是指依法对具体行政行为重新进行审查并作出裁决的一种行为。它是解决行政争议的一种手段。...+阅读

一、由李某诉某市人民政府不予复议案所引发的思索

李某系某市某高校退休教师，其在大学工作期间，因工资职称问题与校方产生纠纷。1993年12月，该校就李某的工资和职称问题提出处理意见，并于1996年1月李某退休时执行完毕。李某对校方的处理意见不服，多次到中央及省、市有关部门上访．1996年10月该校根据教育主管部门的要

求，对李某反映的问题再次进行调查研究。

形成“关于李某反映的问题及处理情况”的材料，上报市教委。同月，市教委拟写了某教函（1996）21号“关于李某反映的问题及处理情况”的报告，连同校方上报的材料一并报送上级主管部门，并抄送李某本人。该报告载明：“我委原则上同意该校对李某反映的问题的处理意见，现将此材料报请你委阅示。”李某不服，就市教委的报告向市政府申请复议，市人民政府以其“要求复议的事项属于教育行政机关或教育机构对教职工的内部管理行为，不属于行政复议条例规定的申请行政复议范围”为由，于1998年7月做出复议决定，不予受理李某的复议申请。

笔者认为，市教委的报告，“主送”是上级教育主管部门，因此是下级机关向上级机关交办事项请求批示的内部行政行为，但同时“抄送”给行政系统外部的当事人李某，使得这一行为在一定程度上同时带有外部行政行为的性质。这就使得市教委的行为客观上带有内部行政行为与外部行政行为竞合的特征。对于这种情况，我们很难得出该行为应纳入复议的范围的认识，因为我们不能无视该行为的内部行政行为的特征，也不能忽视该行为的外部行政行为的特征，而笼统的以该行为是内部行政行为的理由简单地将其排除在复议范围之外。

那么，该案究竟是否应属于行政复议范围。这就需要对行政复议范围加以研究认定。

二、行政复议范围的合理构建

（一）确定行政复议范围的基本模式

确定行政复议范围的基本模式，就是复议范围的法律规定模式或基本标准，依据这个标准来确定何种行政纠纷可纳入行政复议之内。理论上关于复议范围模式有三种：概括式，列举式，混合式。我国确定行政复议范围的基本模式是概括式，或者也可以说是概括式加否定列举式。

依照这种基本模式，凡属于具体行政行为引起的行政纠纷都可以申请行政复议，法律有特别规定的除外。《行政复议法》第２章有３个条文（第2

6、2

7、28条），都具体的列举了哪些具体行政行为或事项属于行政复议范围，哪些具体行政行为或事项不属于行政复议范围，这些规定形式当然是列举式规定。众多关于行政复议的读本书籍也都很详细的解释这些条文的内容、涵义，似乎给人们一种印象，这些具体列举的范围就是行政复议范围。

而笔者以为这种印象是不正确的。从复议法关于行政复议范围的基本模式规定来看，它就是概括式，所有具体行政行为只要没有明确的排除，都属于行政复议范围。第２章３个条文的列举规定，只不过是一种方面或具体化举例，而举例并没有限制行政复议范围的性质与作用。《行政复议法》第２条在总则中规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

”这条原则性规定，界定了行政复议的范围是具体行政行为而不是抽象行政行为，同时也明确了凡属于具体行政行为之内的事情，一律属于行政复议范围的模式。如果认为第２条的原则还不够清楚的话，那么，第６条具体的规定表达的更为清楚、彻底。第６条第２款明确，公民、法人、或其他组织如果“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，均“可以依照本法申请行政复议”。

这里的“其他具体行政行为”显然是指除上述１０种列举的具体行政行为以外的其他所有具体行政行为。这种“兜底”的规定，已经明确把所有能够称之为具体行政行为的行为全部纳入行政复议范围，只不过是第６条对全部具体行政行为作了一个两类划分，即１０种列举的具体行政行为和１０种列举以外的其他具体行政行为，这不是所有具体行政行为范围又是什么呢？难道除此“其他”以外还有别的具体行政行为吗？没有。

所以，统观行政复议范围的全部规定，可以得出的唯一结论就是：行政复议范围是概括式而不是列举式。

（二）排除行政复议的事项

《行政复议法》第８条规定了两类不属于行政复议范围的事项：一是行政处分或其他人事处理决定，二是对民事纠纷的处理。这就是否定列举规定，是对行政复议范围的排除或限制。理论上说我国行政复议模式是概括加否定列举，此处就是否定列举。

否定列举的规定不是列举性质的，而是规定范围性质的，它是从排除或否定例外方面来划分行政复议范围，因此，否定或排除规定是重要的。从概念上讲，对行政复议范围的排除规定，是对本应属于行政复议范围内的事项与行为的排除。从这个意义上讲，具体行政行为属于行政复议范围内的行为，那么排除规定当中的行为与事项，就应当属于具体行政行为的种类。只有本12全文查看属具体行政行为的事项，才有被“排除”一说，相反，如果某些行为或事项，本身就不是具体行政行为，例如属于刑事行为、抽象行为等，当然不发生“排除”的可能。

笔者用这个理论概念来看待第８条的规定，可以说行政处分或其他人事处理决定，也是一种具体行政行为，但由于一定原因被明确排除于复议范围之外。行政机关对民事纠纷的调处行为，依此道理似乎也属于具

体行政行为范畴而被特别排除的。

关于行政处分或其他人事处理决定，《行政复议法》颁布后许多学者解释了此行政处分或其他人事处理决定。“行政机关做出的行政处分，是指国家公务员违反国家公务员暂行条例等有关规定，尚未构成犯罪或虽然构成犯罪，但依法不追究刑事责任的，尤其所在行政机关给予的行政处分。

行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。”“行政机关的有关人事处理决定，是指依照国家公务员暂行条例等有关规定，有行政机关负责人或者认识部门依照规定的程序，对国家公务员的考核结论、奖励、职务升降、职务任免、职务交流、工资保险、福利、辞职辞退、退休及其他有关人事方面的决定。”①其实，行政机关对其公务员的行政处分也是一种人事处理，复议法第八条第一款所规定的排除事项，就是行政机关的一种人事处理行为。

而这种人事处理行为是行政职权的一种形式，是对内进行管理的手段，且同样是针对特定主体或对象采取的，当然也涉及公务员的权利义务或利益，同样产生行政法上的效果。因此说，此人事处理行为也属于具体行政范围。那么，为什么复议法要将此种涉及公务员权利义务（而非公民权利义务）的具体行政行为予以排除呢？主要理由是：公务员权利义务不同于公民权利义务，它基本上是职务上的权利义务，始终与行政机关公务员的身份、特征相联系。

行政复议是保护公民、法人或其他组织权利义务的救济制度，不适用于公务员与职务和身份有关的权利义务范围。此外，对人事处理如有不服，法律、法规已设有人事申诉途径与制度，可以继续使用该途径，没有必要“另起炉灶”。《行政复议法》第８条第２款的另一个排除规定是对民事纠纷的调处行为，即“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”。

首先看调解行为。行政调解是行政机关依据有关法律或者职权，在行政管理过程中对平等主体之间的民事纠纷，在尊重双方当事人意志基础上所做出的一种处理。行政机关的这种调解行为，肯定是一种产生法律效力的行为，是一种包含有行政调解机关职权和一致的法律行为，即同样是一种职权行为。行政机关在调解过程中绝不是以民事第三者的身份出现的，而是以主管行政机关的身份出现的。

所以，一定的主管行政机关才能主持调解其职权或主管事项范围内的民事纠纷，基于此，行政调解也是一种特殊的行政行为，具有法律效力。之所以说行政调解行为特殊，就在于它不完全取决于行政机关的意志，更不取决于行政机关单方面的意志。如果没有纠纷当事人双方的意思表示一致，调节行为不可能产生法律效力。不仅如此，行政机关作出调解后，双方当事人如有反悔的，仍可推翻调解，直接以对方当事人为被告诉诸法院，进行民事诉讼。

对于调解行为如有不服，可按民事诉讼程序进行，而不在行政复议范围之内，也就是说，法律对此种特殊的行政行为予以排除处理。

其次是对民事纠纷做出其他处理的行为。此处所谓其他处理行为，是指除了调解这种处理方式以外的其他处理方式。当前，我国的一些相关法律规定，如最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》等都作出了行政机关对民事纠纷的处理行为只有两类可以排除于行政诉讼之外：调解处理和仲裁处理形式。

那么，行政复议中排除的除调解行为外，是否还有法律规定的仲裁行为呢？笔者认为，所谓对民事纠纷的其他处理，在现有法律规定的制度方面，就是行政机关主持下的仲裁形式，如劳动争议仲裁。而且，《行政复议法》第8条第2款也明确，对其他处理不服的“依法”申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。此处所依之法，应是全国人大制定的法律，不包括法律以外的法规、规章等，因为仲裁事项和诉讼事项本身只有法律才可以设定、修改。

《行政复议法》明确规定的否定列举就是以上两类行为或事项。那么，是不是除了这两类以外的全部具体行政行为或与行使行政职权有关的具体行政行为都在行政复议范围之内呢？如果仅从《行政复议法》第2章的条文文字规定来看，应当是这样。道理很简单，复议法明文排除的也只有这两类行为。实际结果真是这样吗？恐怕无论是学者还是执法部门都不会同意的。人们不会轻易接受这个结果，是因为毫无疑问，人们认为有一些行为或事项也不在行政复议之中，而在这些行为或事项当中，有些就是具体行政行为，有些虽然不是具体行政行为，但却是行政机关实施的与职权有关的行为，在实践运用上是很难予以区分的。

（三）刑事措施与行政复议范围的关系

行政复议范围限于与行使行政职权有关的具体行政具体行为，即具体行政行为，而具体行政行为是由行政机关、授权组织实施的，二者拥有和行使行政职权应当说是独有的和理所应当的，在行政管理和行政事务等相关问题中运用其拥有的行政职权亦是顺理成章的。但是，在具体的实践操作中，有一些特定的行政机关，一方面作为人民政府的职能部门，执掌一定的行政职权，管理一定的行政事务；另一方面，它又执行一部分所谓的刑事事务，拥有所谓的刑事司法权。

在我国的行政机构体系中，像这样的行政机关有许多，诸如公安机关。这些行政机关执行其职务的法律行为，有的被认为是行政行为，有的则不被认为是行政行为而是刑事措施或行为，而刑事措施或行为依据复议法的精神是不在复议范围之内的。

（一）关于刑事行为、行政行为的理论观点

对于公安机关这个行政机关来说，既有行政职权也有刑事侦查措施权，这是两种不同性质的权力，这个观点在法学理论上是普遍被承认的。

“依照我国刑事法律和行政法的规定，我国公安机关既是刑事侦察机关，又是公安行政管理机关，既有对刑事犯罪分子的刑事侦察权，又有对一般违法人的行政处罚、行政强制等行政权，刑事侦察主体和行政主题的双重身份合一带来了从行为主体上的识别其两类行为的困难。”②“笔者认为公安机关的职权包括公安行政执法权和公安刑事执法权两个方面。与此相适应，公安机关依法实施的职权行为也包括行政执法行为和刑事执法行为。

”③由此可见，人们很清楚以下的结论是：刑事侦察权与行政职权是两种不同性质的权力，各行为是两种不同性质的行为。那么，对于这不同权力、不同行为又该如何划分呢？理论上主要有以下观点：

1、根据行为的种类或形式标准进行区分。

2、根据实施行为的程序标准区分刑事行为与行政行为。

3、根据行为的法律依据标准进行区分的观点。

4、根据行为所要达到的目的为标准进行区分的观点。

5、根据行为过程的最终结果标准区分的观点。

6、根据公安机关行使权力内部机构标准进行区分的观点。

（二）司法实践提出的标准

在法律规定与司法解释中，较长时间没有对刑事与行政行为区分的规定与具体解释，但在实践中，各复议机关和法院都面临着对“区分”这一问题的处理。在做法上可以说很不统一，由于认识与理解的不同，标准似乎差异也很大，有的是以公安机关的立案程序来认定的，有的是以公安机关采取的措施的种类来认定的，也有的还要对案件实体问题进行审查并以此来认定。

从最高人民法院在《最高人民法院公报》中登载的一些案例中，可以看到在这方面的努力和意图。虽然这些案例没有判例那样的拘束力，但是经最高人民法院审判委员会讨论通过的案例，对各地法院审判工作是有指导意义的，通过对这些指导、示范作用的案例进行分析，我们不难发现关于刑事行为与行政行为区分的一些原则与思路，这对于我们理解这一问题是有启示的。这里有个案例值得分析：

被上诉人黄梅振华公司于1993年4月初，与黄梅县工商联建公司签订钢材订货合同，合同约定被上诉人于1993年4月24日前向黄梅工商联建公司提供钢材200吨。

同年4月5日，被上诉人从信用社贷款74万元，4月22日在鄂州市购买钢材193.27吨，分装在两船停泊在鄂州市熊家沟码头待运。当日下午3时许，上诉人黄石市公安局刑侦支队工作人员到码头将正在办理结算手续的被上诉人所聘副总经理张卖席带走，并口头通知码头管理部门两船钢材不得离港。被上诉人法定代表人桂林风闻讯后，即与监督该项贷款使用情况的信贷员赶到黄石市，并于4月13日从上诉人处得知，张卖席在原任黄梅县进材供销经理期间，在与瑞安生资公司等单位的经济活动中，拖欠贷款，涉嫌诈骗被收容，其经办的上述钢材被扣押。

桂林风当即向上诉人表明：黄梅振华公司成立于1992年11月，张卖席1993年2月才受聘于本公司，其与瑞安生资等公司发生业务往来时，本公司尚未成立，被扣钢材是本公司贷款所购，与张卖席被控行为无关。随后，又向上诉人出示了银行贷款凭证及购买钢材发票等有关证明材料，请求放行被扣钢材。上诉人未与理睬，并于1993年4月15日出具“扣押物品清单”，将两船中大船的全部133.38吨运至黄石市继续扣押。

被上诉人多次请求解除扣押，上诉人未与解除。在此期间，张卖席之妻为了使丈夫能够被解除收容审查，筹款10万元送交至上诉人，上诉人提出要交40万元。上诉人拟就地处理钢材不成，又多次动员瑞安生资公司买下所扣钢材，以低偿张卖席之欠款，并迫使被上诉人将钢材卖给瑞安生资公司，为张卖席还债。1993年4月29日，上诉人通知瑞安生资公司到其办公室与被上诉人签定合同，在瑞安生资公司与张卖席之间欠款尚不清楚的情况下，主持并参与双方“定货合同”的签订，并在合同签证单位处盖章。

钢材价格、运费承担及汇款数额等亦由上诉人确定。同年5月12日，瑞安生资公司将24万元汇到上诉人帐户，当日上诉人将张卖席解除收容审查。5月20日，上诉人未通知被上诉人到场过磅，即将所扣钢材交付瑞安生资公司。此后，被上诉人多次向上诉人索要货款，上诉人先后三次退给被上诉人13.3万元。其余款项仍留在上诉人处，其中部分款项已被其使用。最高人民法院认为，上诉人黄石市公安局以张卖席涉嫌诈骗被收容审查，需要进行刑事侦察为名，扣押了被上诉人黄梅振华公司所购钢材，其行为无论事实上或者法律上，均不属于刑事诉讼法所规定的侦察措施。

上诉人在对张卖席收容审查的同时，以同一事实和理由扣押被上诉人财产，被上诉人对扣押财产不服依法提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定的受案范围。上诉人明知所扣钢材既非赃物，亦非可用以证明所称嫌疑人有罪或无罪的证据，而是被上诉人的合法财产，与其所办案件无关，却继续扣押，拒不返还，并一手操纵被上诉人与无任何经济关系的瑞安生资公司签订经济合同，用被上诉人合法财产为他人还债，违反了《中华人民共和国刑事诉讼法》第8条关于“对于扣押的物品、文件、邮件、电报经查明确与案件无关的，应当迅速退还原主或者原邮电机关”和公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济案件处理的通知》第2条“对经济纠纷问题，应由有关企事业及其行政主管部门，仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要干预，更不允许以查处诈骗等经济犯罪为名，以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题”的规定；由此给被上诉人造成的经济损失，应当由上诉人依照《行政诉讼法》第67条第1款的规定，承担赔偿责任。

该案是公安机关依职权形式实施的强制措施，被法院认为不属于刑事强制措施而属于行政强制措施，并给我们提出以下几点启示：

1、在该案中公安机关是以刑事程序来处理案件的，即黄石市公安局是按刑事诉讼程序运作的。所以说程序标准与承办机构或内部部门标准，都没有成为该案的区分识别标准，不能因为公安机关自己以什么性质程序办案与行为，就按该程序性质决定其行为的性质。

2、仅仅是强制措施的形式或种类不能成为区分刑事行为与行政行为的标准。在该案中公安机关采取“收容审查”和“扣押”等措施，虽然属于刑事诉讼法所规定的行为种类，但扔然不能成为“豁免”行政诉讼审查的理由，仍然不被认为是刑事行为。

3、认定行政机关的强制措施性质是否是可诉的具体行政行为主体，就行政诉讼而言是人民法院，就行政复议而言是复议机关，而不是行政机关。

4、认定刑事与行政行为区分的标准首先是事实上的标准，其次才是法律上的标准。案件的性质不能完全决定其所采取的行为的性质，只要违反法律规定，尽管是刑事案件也不能说都是刑事行为。

三、关于刑事行为与行政行为的几点认识：

结合刑事行为、行政行为的区分标准和上述司法实践提出的标准，笔者对于刑事行为与行政行为的区分标准有了几点“浅薄”的认识：

1、在刑事法律规定的刑事案件专门调查和强制措施以外而采取的措施种类，如“隔离审查”等，都属于可申请行政复议的具体行政行为。

2、公安机关所采取的强制措施，虽然在刑事法律中属于规定的种类和形式，但未按立案程序进行，或未立案以前采取的强制措施（所谓“案前调查”），均属于可申请行政复议的具体行政行为。

3、如果公安机关是按刑事案件立案程序运作，而且认为是刑事案件，但从法律规定与案件实际情况上看，该案不构成刑事案件，则该强制措施为可申请行政复议的具体行政行为。

4、案件确为刑事案件，程序为刑事办案程序，采用手段也是刑事强制手段之种类，但该强制措施超出了合法的限度、范围、对象，则超出部分为可申请行政复议的具体行政行为。

5、没有刑事案件侦察权的其他行政机关所采取的任何对刑事案件被告人、嫌疑人或其他人的强制措施，应为可申请行政复议的具体行政行为。

（四）抽象行政行为与行政复议的关系

《行政复议法》规定只有具体行政行为可诉，抽象行政行为不在行政复议范围之内。

对此，无论是理论界还是实际工作部门，对此问题都给予了高度的重视，有的学者在受案范围与具体行政行为关系上提出异议，认为全部或部分抽象行政行为应纳入行政复议范围，这其中，行政复议的具体执行机关的反映似乎更强烈。在这里，笔者对抽象行政行为与行政复议范围之间的关系有一些浅见：

一} 抽象行政行为的概念及其范围界定

抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。

从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不只一次的适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，某市政府关于某项收费的文件是针对特定人的，而且对未来生效，但对相对人不能反复适用，不具备第三个条件，故而收费文件不是抽象行为。

二）将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性

在《行政复议法》规定中，抽象行政行为、具体行政行为与行政复议范围的关系是明确清楚的。

简单说就是具体行政行为入诉而抽象行政行为不入诉，至少抽象行政行为不能单独作为申请对象进入复议范围。从理论研究的原则出发，这个问题值得讨论。只把具体行政行为置于复议范围内而把抽象行政行为排除于复议范围之外，而两者的区别仅仅是因为行为与对象的联系形式不同，这样一个“技术性”问题去决定复议范围的原则问题是不合理的。笔者认为，我国行政复议范围应当从权益被调整、被影响的原则或标准出发建立受案范围，应当不仅限于具体行政行为，还应当包括抽象行政行为，且抽象行政行为纳入行政复议范围具有可行性：

1、现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审理的法律依据。

根据《宪法》和《国务院组织法》规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级行政机关不适当的决定或命令（宪法第89条第

13、14项）”。“县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第39条，宪法第104条）。

可见，国务院改变撤销和各部委、地方各级行政机关不适当决定命令，县级以上各级人民政府改变撤销下级政府不适当决定命令，各级人民政府改变撤销所属工作部门的决定命令是宪法和组织法赋予的一项法定职权。所谓行政机关的决定命令既包括具有普遍约束力的决定、命令，也包括具体决定、命令，因此，上级监督审查下级机关的抽象行政行为是具有法律依据的。行政复议机关完全可以依据宪法、组织法的规定复议审查下级机关和所属部门作出的抽象行政行为。

2．海外行政复议制度提供了审查抽象行政行为的经验

海外行政复议制度从另外一个侧面反映了扩大复议范围的可行性。例如，根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定，“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。

例如，“由于法律或上级条例的出现，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关系人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例”。“由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。

”我国台湾省内政、财政、教育、司法行政、经济、交通等各部组织法第三条均规定，各部就主管事务，对于各地方最高级行政首长之命令或处分，认为有违背法令或越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销。3．行政复议的实践要求把抽象行政行为也纳入复议范围。现行立法规定只诉具体行政行为，不诉抽象行政行为，同时也规定复议具体行政行为的依据为法律、法规及规章以及具有普遍约束力的决定、命令，这种制度在近几年已经暴露出它的缺欠与不足：

首先，复议审查具体行政行为，必须要审查到或涉及到作为该具体行政行为直接依据的规章和其他抽象行政行为，而这些抽象行政行为是审查的依据而不是对象，复议机关对于这种是行政机关具体行政行为依据的抽象行政行为，可以说是面临着承认与否认的两难法律境地。

其次，行政机关都有抽象行政行为与具体行政行为“两只手”，当行政机关用抽象行政行为的方式调整或涉及公民、法人，其他组织合法权益，行使行政管理权，规避审查的时候，复议机关往往表现出无能为力，这会使行政复议范围越来越窄。

最后，复议即使撤销了违法的具体行政行为，也无权用法律之手纠正同样是违法而且是具体行政行为根源的抽象行政行为，无法彻底消除违法的状态。

只要有此违法的“温床”，就必然会再产生违法的具体行政行为。人们不禁要问：这种过于拘泥于“技术”的制度，究竟合理程度有多高？这种制度模式难道真的符合中国的国情与现实吗？笔者认为，行政复议制度的健全与发展，必然要求把抽象行政行为纳入其范围，对行政职权行为进行全面的法律监督，而不是目前的“半个审查权”形式。

三、行政复议范围与行政诉讼范围的衔接

我国现行的行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度建立起来。

但是，随着我国行政法制的迅速发展和公民权利的逐步扩大，特别是经过修改宪法正式确立了依法治国方略，行政复议制度发展迅速，直到1999年10月1日，《行政复议法》作为行政法体系中一个重要组成部分而出现。作为与行政复议制度有着极深渊源的行政诉讼制度，与行政复议制度许多方面有着紧密联系，尤其是在受案范围上，二者紧密衔接，形成了对行政执法活动进行监督的完整体系。

但由于《行政复议法》在受案范围方面较之原先的《行政复议条例》有着重大突破，对行政诉讼制度影响较大，许多问题有待探索。

（一）行政复议法较之行政复议条例在受案范围的发展

一}、公民、法人和其他组织的合法权利将受到全面保护。《行政复议条例》和行政诉讼制度对公民、法人和其他组织权利的保护范围，主要集中在人身权、财产权方面。《行政复议法》