中国农村小城镇建设的问题与对策

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中国农村小城镇建设的问题与对策

那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠内涵发展方式；中小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存

在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

一、当前小城镇建设存在的主要问题

现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。（1）小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万个则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。（2）镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。规模与农民负担的关系可见一斑。（3）这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。

（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1／5到1／4，有的地方还可能要多一些。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。

（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：（1）在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。（2）现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围。

二、以制度创新推进小城镇建设

（一）合理确定小城镇建设的重点目前，全国共有回．9万多个建制镇，2．6万多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1．9万个一般建制镇；第三个层次是2．6万多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为对世纪前期我国小城镇建设的重点。

（二）乡镇合并与小城镇建设目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：（1）乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。（2）合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。（3）要使合并后的小城镇能够根12全文查看据本地资源真正形成明确的主导产业，并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。（4）与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加

合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。

（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：（1）要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是外贸部门已经放松了对非公有制企业进出“经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。（2）通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：加快乡镇企业产权改革的步伐，促进乡镇企业的资产重组，改善乡镇企业的金融环境，建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。（3）乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。

（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展促进乡镇企业向工业小区集中，必须进行一系列制度创新，主要应包括：（1）建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。（2）工业小区内部也要加强管理，降低小区运作成本，减轻人区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。（3）地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。工业小区的选择和布局是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区。

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那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠内涵发展方式；中小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。

下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存

在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

一、当前小城镇建设存在的主要问题

二、以制度创新推进小城镇建设

（二）乡镇合并与小城镇建设目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：（1）乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。（2）合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。（3）要使合并后的小城镇能够根[]据本地资源真正形成明确的主导产业，并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。（4）与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加