一种可能选择的制度安排

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中共中央正式颁布实施《关于建立健全惩治和预防腐败实施纲要》，既表明高层塑造廉洁政府的迫切，也反映出一个体制转型国家，要在政府主导下建设一个市场经济，政府廉洁使命的繁重。经济转型中的廉政问题所谓繁重，是指在体制转型国家，政府与经济不得不保持某种联系，这种联系来得要比发达国家紧密。25年前，每个人每月吃多少粮食，穿多少衣服，都是国家计划的。

从那个时代脱身，搞市场经济，也就是逐渐由个人、企业来解决自己的需求问题，自发的通过交易，形成前后左右相互需求的关系，是一个我们称之为市场发育的过程。因为我们在这之前被计划惯了，突然要人自理需求，并不是件容易的事。于是，市场经济就先由政府主导，比如改革之初，多生产的粮食钢材等等，你可以自己决定卖给谁卖多少钱，但前提是你得现把政府要的交了，政府好拿去给暂时付不起市场价格的个人和企业。

在人与人、企业和企业还没拉上相互需要的关系时，即市场还在发育过程时，政府为这些交易主体的成长提供着稳定的交易环境，保持着发展与稳定的均衡。事实证明这是我国代价最低的市场化道路。这一点，不仅与前苏联改革的对比中已得到证明，而且我国年均9％的经济增长奇迹也给予了充分的证明。但是，在经济学眼里，并没有全是收益没有代价的免费午餐。

政府与经济较为密切关系，又使我国的廉政建设任务相当繁重。在市场秩序由于市场发育程度不高而没有形成时，许多不该由政府维持的秩序依然需要政府来维持。我们不能指望每个维持秩序的官吏都是圣人，都尽心维持秩序而不干点别的事情。再说，计划经济除了留下贫穷外，它还留下原来用来管制经济的过多官吏。一定约束条件下，官可以靠政绩晋升来约束他们对经济的非分之想，而吏的晋升机会较少，吏跟官的最大化目标显然不同。

因此。制度安排在建设廉洁政府时就显得尤其重要。在一个情况千差万别的大国，中央政府总结了计划经济因缺少激励、信息费用过高而失败的教训，选择了财政包干分成制度，给信息相对充分的地方政府相应的财权事权以激励，不仅改革和发展更加遵循客观规律，建设廉洁政府也更有的放矢。20xx年，我应邀在中央党校讲课，谈“政府价格”。

内容就是我带人在浙江做《三角洲观察》电视节目时的观察。通过比较，我发现财政包干分成制度导致的地方政府竞争，客观上促使了各地政府纷纷降低自己的“价格”，注意廉政建设，以吸引投资发展经济。据说有中央领导接受我的看法，当年他去内蒙视察工作时就叮嘱当地党政官员，开发西部不要仅伸手向中央要钱，重要的是要让政府自己便宜下来。

但是，我也注意到，即使是在同样的制度安排下，各地政府廉洁却呈现出较大差异。事情何以如此？浙江廉洁政府的激励何来20xx年，为《创新政府》电视节目我又去浙江。跟当地专家座谈和实地调查的判断是，那里的政府恐怕是全国相对较廉洁和便宜的政府。在一个资源相对贫瘠，民营经济为主导的地方，经济增长持续领先全国平均速度的就是证明。

我们很难相信，一个不廉洁的政府，价格很贵的政府会创造那样的经济奇迹。问题是，什么样的激励使浙江上上下下政府选择了降低自己价格，注意政府廉洁的呢？经济学研究人的行为选择，政府也是人，人总是趋利避害的，那是什么约束条件让浙江的大大小小政府觉得降低自己“价格”――廉政，是不错的选择呢？浙江改革开放前，由于是海防前线，自然资源相对匮乏，国家自然在那里没有多大投资，国有企业和与之相联系的制度和官员也相对较少。

地方包干，地方政府要发送“GDP”政绩信号，要让自己手里多些钱花，只好靠民间私人商业经济来发育市场（浙江一些学者至今困惑，为什么重视市场的浙江，农村的土地承包相对要比全国其他地区来得要晚许多。我猜，浙江人多地少这个局限，让当地政府觉得农村改革并不能他们的“GDP”最大化）。靠发展私营经济来发送“GDP”政绩信号，让当地财政宽裕，就要降低这种交易主体的创业成本，就需要降低政府的“价格”。

于是，我们见到了政府当初给私人经济带上集体红帽子，以节约他们交易费用；后来又见到了浙江金华在全国首创的政府办事大厅，瑞安的“锯柜新政”，以及一个农民竟然可以因为稻田里养鱼的水不合格而起诉环保局的故事。政府降低自己的价格，大大节约了新的交易主体产生以及创业的交易费用。有人创业便有人就业，便有更多的相互依赖的市场需求，便有了更多的收入和购买，自然也有了更多的“GDP”和地方财政收入。

与民营经济有这样联系的地方政府，自然有了激励来降低政府价格，抑制官员贪污，以及建设廉洁政府；而且，也有这样做的信息。我不是说，浙江的官吏就完全没有腐败。但由于在财政包干分成制度与剩余索取权清晰的交易主体的这种关系和组合，可能是浙江官吏较少贪污，成了中国相对最廉洁便宜政府的重要原因。外商为何从广东迁徙从经济学的角度看，政府廉洁，政府“价格”低，是会大大节约市场发育和运行费用的。

但是，经济学也讲约束条件，各地交易主体不同，各地政府对廉洁的选择就有差异。广东的约束就与浙江不同。由于市场的空间成本，港澳台这种交易主体的投资，最初大都选择了这里。广东政府主要是依靠这种交易主体来发育市场的。由于这类交易主体来自经济远较中国发达的地区，对主导经济的政府的价格高低，没有浙江的交易主体那么敏感，再说改革开放初期，即使在经济活动中发生的官吏的索贿贪污，在港澳台这种交易主体看来也是毛毛雨，也相对便宜，不是多大的成本，所以依然有较快的市场发育，人和人繁衍出越来越多的相互需求关系。

但从20xx年开始的，许多日本以及港台企业从珠三角迁徙到长三角的情况可以看出，广东对降低政府价格的激励没有浙江来得大。日本产经新闻对此所作的一个详细调查表明，这种迁徙除了劳动等要素的价格原因外，抱怨广东“桌子下面的费用越来越高”，是其有新的行为选择的重要原因。但是，由于这类交易主体毕竟是有剩余索取权的企业，行贿毕竟有个局限，没有剩余的交易不做，因此，这个地方的人和人相互需求的市场关系依然在扩展，经济还在增长，有变化的只是速度。

东北一些地方为何官吏成批倒下在东北和西部地区，在财政包干的制度安排下，路径依赖使当地政府使他们更多的选择了国有企业。依靠这类企业做大“GDP”，只好给他们身上堆放更多的非市场定价的资源，比如财政补贴、贷款、上市圈钱等等，结果使那里的人和人之间相互需求的市场关系发展缓慢。由于许多非市场的资源配置权在当地政府，企业要靠跟政府官员的关系才能获取，于是这些企业就通过赠送股票、与政府官员亲属做生意等五花八门的手段来行贿。

而且，由于这类企业都是剩余索取权不清晰的企业（至今也难以解决），行贿也缺少节制，以致在越来越多官员被俘虏的同时，市场发育的成本也越来越高，使市场真正需要的交易主体难以分娩和扩展。人们不难注意到，不少倒下的官吏大多跟企业股票有关系，而在前些年企业上市都是有指标有管制的分配，股票就是一种非市场配置的资源。

地方包干带来的地方竞争，又使创业需求流向创业成本较低的地方，马太效应出现了，政府越贵越穷，越穷政府越贵。一些政府价格高的地方，干脆放弃了没有希望的竞争——在这样约束条件下的最大化就是选择贪污和寻租。东北一些地方，一个城市从上到下就有上百官员倒下，说明的就是，在竞争取胜无望的情况下，官吏是如何行为选择的。

东北由于国企密集，不廉洁官吏的数量相对多些，当然是一个极端的例子。但是，我们在国企不少的中西部地区，与浙江、广东比，建设廉洁政府的工作还是相对繁重许多。比如，这些年地处交通枢纽武汉的落后，被媒体夸张为“中部塌陷”，但不能说跟政府价格和官吏行为没有关系。我两年前到江西讲课，当地一位教授给我说他想写文章，认为当地餐饮服务业占GDP的比例较大不好。

我说守本分的经济学恐怕要分析假说的是，当地人为什么选择吃喝比发达地区还来得厉害。后来湖南朱锡庆教授也说他那里的人也爱吃喝。我说，一个假设是官吏对创业需求的管制繁琐，办事情总得拉关系，于是就先投资吃喝。虽然吃喝是代价，但办成事的好处总要来得大些，否则选择吃喝的投资就会变小。但是，这有害于生产性的投资创业活动。

前些年由于空间距离去内地的投资少，本地的私人投资大都根据比较优势选择密集劳动，赚点汗水钱，利润薄。政府贵了，就可能使许多创业活动不发生了。从这个角度可以多少帮助我们理解发达与不发达地区差异形成的原因。山西与山东等地的差异何在政府对降低自己价格缺乏激励，还有些特殊的例子。一些有垄断资源的地方，东西不愁卖，政府就靠它来发送“GDP”的政绩信号，无需更多操心约束官吏，降低市场的发育成本。

前些年，并不以报道山西为己任的中央电视台“焦点访谈”在一周之内就两次报道山西警察上路敛财，说明的就是这个情况（参见拙文20xx年12月《中国新闻周刊》）。现在能源紧缺，山西很好过，“GDP”也好看，但这是依赖其他地方市场发育良好的结果。上世纪末，能源大省的山西，人均可支配收入掉到全国最后引起当局震惊。现在主要靠煤炭过上好日子的山西，不知道对政府的价格，对降低市场发育的成本有没有新的体会。

而在商品愁卖的、“GDP”主要靠市场交易才能做大的地区，对官吏约束就有很大不同。我注意到就在山西警察上路敛财的新闻披露时，山东政府却是发文讲话严禁权力部门上路罚款。那里的高官教育官吏的理由很简单，一辆在山东高速公路行驶的外地货车会给山东带来数百元的需求。我也注意到，山东的海尔、海信等家电产品都是要通过全国市场才能挣到钱，给当地创造“GDP”的。

而这主要靠市场交易来获益的经济，才使在财政包干下需要做大地方经济的政府，有激励有信息来约束官吏和改善交易环境。商品流通中“政府价格”与经济成长的关系，陕西政府大概也是意识到了的。20xx年我到西安参加当年的中国经济学年会。回来在咸阳机场候机看当天的《华商报》，发现当地政府宣布，即日起当地警察不得以任何理由对外地车辆罚款，只准口头教育，动口不动手。

一点猜想情况大致表明，地方财政包干分成制度的廉政效果，在民营经济发达的地方较为明显。这是需要思考的现象。目前，我国还有几亿农民在市场边缘徘徊；再说，和谐理性社会并不是仅仅有了人和人、企业与企业相互需求的经济关系就能成就，还需要相应的文化来维系和粘连。因此可以预见，在我们这个大国，市场经济与政府较密切关系可能还将保持相当时间。

这个背景可能也意味着：我们建设更廉洁的政府和更便宜的政府，地方财政包干分成制度，还需要与经济的进一步市场化相组合、匹配，与更多的民营经济和新的剩余索取权清晰的市场交易主体相组合匹配。产权清晰的民营经济在不长的时间里就创造了我国经济的半壁河山，我国国际市场得手，一多半是产权清晰的企业开拓出来的；这个事实说明，不仅是他们创造了中国改革发展的奇迹，他们可能还为我国塑造廉洁政府贡献力量。诺贝尔经济学奖得主科斯，多年前对中国去的一位访问学者解释了中国的奇迹：“共产党加产权”。至今想来，你不能不感慨高人的湛深。