行政法实施过程中公务员身份的确定

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党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的目标和要求。近期国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，以及7月1日实施的《行政许可法》，进一步推进了依法行政工作。行政法是国家法律体系中的重要组成部分，是仅次于宪法同刑法、民法一样的一个基本部门法，是实现国家行政职能的重要手段，也是依法行政的法律依据和法律保障。具有行政人资格的国家公务员是行政机关实施行政法的具体执行者，具有双重身份和与双重身份相适应的双重行为。对行政法实施过程中公务员身份的确定是实现依法行政的很需要保证。

1、公务员的双重身份与双重行为公务员的双重身份是指公务员同时具有公民和行政人的双重身份。公务员的“原身”是公民，经过法律程序进入国家公务员队伍后，无论其担任职务多高，原来的身份（公民）及其法律地位并不因此而丧失，仍不失为一个公民。因此，公务员仍然具有公民的法律地位，即一方面可以享受法律赋予公民的基本权利，另一方面也必须履行法律规定公民的基本义务。公务员是担任国家行政公职的公民，与国家构成了一种一般公民所没有的法律关系，即行政职务关系。从而使其在原身份（公民）的基础之上又形成了一个新身份，即“行政人”身份。公务员基于他的行政职务关系，可以代表国家实施行政管理职权。每个公务员都具有“公民”和“行政人”的双重身份。公务员具有与双重身份相适应的双重行为，即个人行为和行政行为。公务员以个人名义进行的活动属于个人行为，当以国家代表人的身份实施国家行政管理时，其活动属于公务活动（行政行为）。当公务员实施个人行为时，反映的是个人意志，表示的是个人身份，其行为一切后果均由自己承担；当公务员执行公务行为时，反映的是国家意志，表示的是行政人身份，国家必须对其行政行为承担一切后果。公务员双重身份和双重行为的并存，从理论上讲是统一的，但在公务员的具体活动中却时常有冲突现象发生，在一些时候可能发生交叉、混淆，从而不易辨认其行为是公务行为还是个人行为。主要表现在两个方面：一是双重身份的权利和义务不统一。作为国家公务员的公民具有行政人的权利和义务，鉴于他的特殊使命，国家赋予了比一般公民更多的权利（如行政职权、行政优益权等），同时也赋予了比一般公民更多的义务（行政职责、行政纪律等）。同时公务员作为公民仍具有公民的权利和义务，由此产生了两种权利和义务。公务员作为公民时享受的某些权利，在其作为行政人时就不能享有；作为公民无需承担的某些义务，作为行政人必须承担。二是双重身份的行为和效果不统一。行政法要求公务员的双重身份、双重行为和双重效果要统一，但当公务员在活动中把身份与行为交错时就会出现两种违法现象，即公务员以公民身份去对待行政职责（行政行为），发生行政失职现象；公务员以行政人的身份去从事个人行为，出现滥用职权现象。

2、公务员的双重身份与双重行为的确认公务员具体身份的确认是由其行为性质所决定的，当从事个人行为时，其身份是公民。当从事行政行为时，其身份应是行政人。划分公务员个人行为和行政行为的标准目前尚未统一。归纳起来大致有以下几种方法。一是按时间划分。即把公务员的时间分为上班时间和下班时间。公务员在上班时间所从事的行为为公务行为，在下班时间的行为则为个人行为，行政主体只对公务行为承担责任。但这种方法对公务员在上班时间从事个人行为和在下班后继续执行公务的情况不能确认。二是按职责界限划分。即按行政人的职权界限来划分。行政人必须在自己的职权界限来划分。行政人必须在自己的职权范围内行事，不能超越职责权限。这种标准至少能解决时间划分方法的不足，但无意中把所有越权行为都推定为个人行为，免除了行政主体的连带责任。其实，在许多场合下公务员的越权行为不过是执行行政命令，体现行政主体的意志。因为行政权力本身就要求下级服从上级，个人服从组织。在这种条件下行政主体不承担责任显然是不合理的；三是按法律适用划分。凡是不能适用民法的行为可作为行政活动理解。根据这种主张所作的划分比较简单，针对某种行为，首先寻找民法上的条款。如果找不到适用条款，便推定为公务活动。但忽视民法与行政法调整范围的划分需要用另外的标准而不是该法本身来确定；四是按名义或公共利益来划分。认为只要涉及公共利益，该活动不论是谁作出的，原则上公务行为由行政法调整。在我国目前的实际生活中出现的以行政主体名义为个人行为及主观为自己客观为他人的行为，也无法用这种标准正确地判断其性质。公务员行为性质较为科学的划分方法是，首先区别个人行为和单位行为和单位行为，其次区别民事行为和行政行为。具体标准有三：一是公务员的行为以所属单位名义作出，属单位行为。以个人名义作出，则属于个人行为。个人行为不可能是行政行为，单位行为不能以个人名义而只能以行政主体的名义作出。单位行为也有两种可能，单位以行政机关法人身份出现时，公务员的行为则属于行政行为，如果单位以行政主体的身份出现，公务员的行为则属于行政行为；二是公务员的行为是在他的职权范围内作出的属于单位行为，如果超出了职权范围，需结合一和三标准作综合认定；三是公务员的行为是执行单位的命令或委托，不管单位的命令或委托是否超越权限，都属单位行为。如：林某是分管路面巡逻的交警。一天，林某在家吃饭时接到熟人杨某的电话，说有个外地人的车一个月前交通肇事，撞了他的亲戚，那辆肇事车被发现，此刻正停在该市某个地方，电话请交警立刻赶过去把那辆车扣住，说“去晚了恐怕又要离去”。林某于是身着便装，赶到现场。在出示交警证件并简单察看、问询后，林某当即开具扣车证把车交由杨某开走，并通知车主2天内到交警队接受询问。在这件事例中，林某在下班时间受熟人之请，一个人身着便装去处理超出他在单位内分工范围的事情，似乎是一个私人的行为。但，他是交通警察，并在扣车过程中表明了这一身份，处理交通事故是公安交警职权，开具扣车凭证并把车开走、吩咐车主到交警队接受询问等行为也属于交通事故处理的事项范围。至于他是否超越行政机关内部分工范围，是否熟人邀请而来，是车主无法辨认的。不管林某的行为是否有瑕疵，在车主以及其他人眼里，有一点是确定的，即一个交警在处理交通事故。凭这一点，就可认定林某的行为在法律上属交警机关的行政行为。再如：某卫生监督所的1名食品卫生监督员获得了科技成果，科里部分同事为表示祝贺，由大家共同出资利用下班时间在其管辖区域内的某饭店聚餐。有的监督员在外面监督检查后，身着制服并携带监督文书，直接参加了聚餐。在用餐过程中，发现部分菜已变质。于是，他们向饭店出示了证件，依照食品卫生法当场予以行政处罚。在这个事例中，参加聚餐的监督员对该饭店进行行政处罚是在其职权范围内，而且身着制服，出示证件，符合行政执法程序和要件。但，他们是在下班时间，自己在消费，应属于个人行为。

3、公务员如何正确行使权利履行义务公务员具有双重身份和与其相适应的双重行为，要正确行使权利履行义务，就必须在实际实施行政行为和个人行为时，既要以行政人的身份认真对待行政职责，防止行政失职，又要以公民正确对待个人行为，避免滥用职权。除了健全法律法规，完善监督机制和管理机制外，作为公务员自身还应必须做到以下几点：一是认真学习法律法规知识，提高执法水平，依法履行行政职责；二是公正廉洁，忠于职守。正确运用国家和人民赋予的职权，公道正派，严格要求自己，不以权谋私；三是遵纪守法，正确对待自己的双重身份，实施与身份相适应的行为。实现双重身份的权利和义务统一，双重身份的行为和效果统一。公务员在以行政人身份实施行政行为时，要严格依照法律法规，准确地反映国家的意志和表达行政主体的意志，正确行使行政主体赋予的行政职权和行政优益权等权利，正确行使行政主体赋予的行政职权和行政优益公等权利。按照法定程序，客观公正地作出作为或不作为的具体行政行为，不损害行政相对人的合法权益和公共利益。同时，必须切实履行行政主体赋予的行政职责、行政纪律等义务。不以公民的身份去对待行政职责和行政行为，发生行政失职。自觉遵守行政主体的纪律，接受法律监督。公务员在以公民身份实施个人行为时，正确行使我国《宪法》以及《行政法》和《民法》赋予公民的基本权利，履行法律规定公民必须履行的义务，不以行政人身份去从事个人行为，而出现超越职权、滥用职权、甚至假公济私的现象。自觉接受社会的监督、群众的监督、行政主体的监督。依法治国的基本方略于1996年3月由第八届全国人民代表大会第四次会议正式确立，并于1999年3月被载入宪法，依法治国重在依法行政。对公务员的行政人资格的确认不仅有助于确认行政行为的法律效力，有助于确认行政主体的责任，有助于确定相对人的具体权利和义务，维护相对人的合法权益不受非法侵害，有助于确定诉讼的性质。而且也是确保依法行政，实现依法治国的目标。