对新农村建设背景下农村村务公开问题的研究

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摘要：中国的“三农”问题是一项紧迫的现实问题，乡镇及村处在基层工作的最前沿，而村务公开则是基层民主政治建设的一项重要内容，管理民主，则是新农村建设工作路径的取向和方式手段，实行村务公开民主管理，是发展社会主义民主，推进社会主义政治建设，充分调动人民群众的积极性和创造性，是贯彻、落实党的十六大精神和“三个代表”重要思想的具体体现，是

建设社会主义新农村的一条有效途径。本文根据中央有关文件精神，结合自己所驻的安庆市迎江区＊＊镇＊＊村村务公开工作为例，进行调查，围绕其当前新农村建设进程中村务公开工作，总结经验，研究问题，分析问题，研究对策，对村务公开问题个人进行浅显的研究。关键词：村务公开现实状况建议决策当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作。综上所述，对新农村建设背景下农村村务公开问题的研究显得尤为重要。

一、农村村务公开的背景及历史条件村务公开制度是农民群众在村民自治的实践中创造的。在农村实行村务公开是指在一个村民委员会的辖区内，村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。它是农村村务管理的重大改革，适应了家庭承包、统分结合的双层经营体制，符合社会主义市场经济的要求，因此它一诞生便得到了各级党委、政府和党中央、国务院的高度重视和推广。早在1985年，江苏、山东、河南等省家庭联产承包责任制搞得较好的个别农村就采用召开会议、张榜公布、印发手册等形式，公布村集体财务收入、宅基地划分和计划生育指标分配等情况。1988年村民委员会组织法在全国试行后，福建、山西等24个省、自治区、直辖市地方法规规定村民委员会在办理本村公共事务和公益事业的经费要按时公开，山西、陕西、四川、西藏、江苏等省、自治区还强调：村民委员会的财务实行公开。1990年12月，中共中央批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，要求各地"增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会工作的监督。1994年10月，中共中央下发了《关于加强农村基层组织建设的通知》，要求各地广泛开展依法建制、以制治村、民主管理活动，提出要抓好"村务公开"制度建设，“凡是涉及全村群众利益的事情，特别是财务开支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受村民监督。”1997年4月，中纪委在天津市宝坻县召开七省、直辖市村务公开工作座谈会，推广宝坻经验。1997年8月，民政部下发了《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》，要求各地民政部门提高认识，加大对村务公开工作的指导力度。党的十五大以来，特别是1998年党的十五届三中全会通过的中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》下发，以及新修订的村民委员会组织法，用法律形式明确村务公开的一些重大原则和具体措施后，全国的村务公开工作更得到了有效的推进。1999年3月，中共中央颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，要求农村基层党组织加强对村务公开的领导。不久，中组部在安徽省合肥召开了全国村务公开民主管理经验交流会，总结交流了各地开展村务公开民主管理的经验。与此同时，监察部、农业部、财政部也就农村财务公开和财务管理问题提出了要求。各级党委政府把推行村务公开工作列为自己的重要的议事日程，下文件、发通知，制定政策，全国绝大数的村设立了村务公开栏，建立健全村务公开制度，村务公开工作迅速发展起来。党的十六大提出在加快小康建设的新时期要进一步“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度”。为此，2003年初成立了“全国村务公开协调小组”，统一协调指挥全国的村务公开工作，并于9月召开了全国村务公开工作电视电话会议，中央领导作了重要指示。2004年6月22日，中共中央办公厅、国12全文查看务院办公厅在全国公开发表了《关于健全完善村务公开和民主管理制度的意见》，紧密结合农村改革发展的新形势新任务，进一步阐明了做好村务公开和民主管理工作的重要性和紧迫性，明确提出了当前及今后一个时期健全和完善村务公开和民主管理制度的具体政策要求。这对于全面贯彻“三个代表”重要思想，加强村务公开工作的领导，分析研究村务公开工作面临的新形势

和新任务，理顺各方关系，推动村务公开工作向法制化、程序化、规范化迈进必将起到积极的推动作用。

二、对农村村务公开重要性的认识

（一）实行村务公开的意义党的十五大指出，发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标，扩大基层民主，保证人民群众的直接行使民主权利，依法实行民主管理，是健全社会主义民主制度的重要内容。农民是我们党在农村的依靠力量，也是我们国家政权最广泛、最深厚的群众基础，保护和发挥农民的积极性，历来是我们党取得革命胜利的重要保证，也是推进社会主义现代化建设事业顺利进行的必要条件。村务公开是党的群众观点的具体体现。村务公开能保证党的群众路线的贯彻与落实，疏通群众的渠道，能充分、广泛、及时地听取群众的意见、要求、和批评，了解、老百姓所思所想，所需所盼。有利于引导村干部依法建制，以制治村，正确执行党的路线、政策，做好工作。村务公开是实行监督的有效途径。村务公开让广大群众严格监督干部的行为，提高干部自律的自觉性。有利于加强农村基层组织和党风廉政建设，强化党和群众对干部的监督，密切党群干群的关系。村务公开是加强基层民主建设的核心。村务公开实质是让群众当家作主，参与政事的管理。有利于发展农村基层民主生活，保障农民群众直接行使民主权利，进一步扩大人民民主。村务公开推动农村改革与发展的保证。实行公开有利于群众熟悉和掌握与自身利益密切相关的各项政策，增强他们的法律意识，群众情绪理顺了、社会稳定了、经济也就发展了。有利于充分调动广大农民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性。

（二）农村村务公开的主要内容村务公开要从农村群众关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手，凡属群众关心的热点问题，以及村了里的重大问题都应向村民公开。中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发〔1998〕9号文件），关于村务公开的主要内容：如村财务收支情况；农民负担情况；计划生育指标；征用土地和宅基地的审批情况；集体经济项目承包、经营情况；公益事业情况；新上的经济项目情况；合同订购情况；村干部的责任目标、工资报酬情况；其他公共事务情况等等。要随着形势的发展变化和村民的要求，及时调整、充实村务公开的内容，真正做到凡涉及群众切身利益的大事，都以一定形式向村民公开，接受群众的监督。

（三）农村村务公开的程序每次公开的内容,选经党支部和村委会集体讨论,形成文字材料或制成表格,再经村务公开监督组审核确认,然后以村委会的名义公布;每次村务公开后,党支部和村委会要及时召开党员大会、村民会议或村民代表会议，广泛听取群众的反映和意见，对群众提出的疑问，要及时地实事求是地给予解答，对群众提出的合理建议要及时采纳，以保证村务公开的内容真实，公开的结果群众满意。每次公开的内容都要存档备查。

三、农村村务公开的现实状况

(一)对老*镇**村村务公开工作的调研为了深入了解村务公开情况，近期，我走访了安庆市迎江区老*镇政府下属的＊＊村，对村务公开相关情况作了一些调查。老*镇位于安庆市东郊，滨临长江北岸，距市区8公里，是安庆市开发沿江最重要的地段，全镇下辖14个行政村，2个居委会，人口3万，国土面积48平方公里，老*镇工业发展较快，旅游休闲产业近期也有很好的发展，国务院前总理朱鎔基曾两次来此视察。**村现有村民563户，2900人，**村为城边村，紧邻国家级重点工程：安庆大电厂，村民的大部分土地都被国家征用，多数村民都在市区务工，村民生活比较富裕，人均年收入5780元，是东城区的新农村建设试点村。2002年3月老*镇党委、政府两办下发了《关于在全镇同意村务公开日制度的报告》，规定了村级财务公开的内容、程序、场所，确定每月3日为全镇实行村务公开统一公开日。实行村务公开的做法在该镇14个村民组中得到普遍推行，在村部设置了村务公开墙或宣传橱窗，采用召集村民会议或村民代表会议，有条件的村还可以印成围子材料发放到户，并对公开的内容和时限做了统一的规范。村级财务工作是村务公开的重点问题，其管理的好坏直接影响着农村经济的健康发展，该镇党委还启动“村财镇管”体制，并在村务公开的工作中坚持以下几个原则：如加强领导、规范业务、把握环节以及完善制度建设等。镇政府统一了村务公开栏的格式，但各村根据实际情况进行项目公布。我看了**村的村务公开栏：村务公开栏

一、孕环检服务对象公开

二、重点服务对象公开流出村民小组姓名现有子女数节育情况流出时间备注**组**1上环2006.10福建**组**2女扎2006.03浙江

三、财务收支情况

（一）期初余额

1、现金4689.35

2、银行存款6200000（征地款）

（二）本期收入

1、暂借资金10000

2、贷款-----

（三）本期间支出

1、来人招待；

2、征兵费用；

3、计生费用；

4、农网改造费用；

5、线改招待;

6、病役防治等费用；

7、村干外出考察及法律顾问等

（四）救济款物发放

（五）党员教育活动整改事项存在问题整改措施责任人完成时限班子作风建设健全并落实各项制度村书记：***常抓经济建设加大招商引资力度主任：***常抓村组道路启动道路建设主任：***07.10——08.1弱势群体帮助与上级有关部门联系民兵营长：**常抓

(二)老*镇**村村务公开已经实施情况和效果我走访了几位该村村委会的委员，了解该村村务公开的具体情况。我所了解到的情况如下：1．老*镇＊＊村村务公开的内容老*镇村务公开的内容包括党在农村的路线、方针、政策；镇管理区、村的重大决策；计划生育指标、对象、宅基地审批程序；征兵、入党、选拔村民组长的条件；民政农民补贴发放情况；重点工程、土地承包、征收合同签订等情况；财务收支情况；村务公开的总则等。

2、老*镇**星村村务公开的形式以“村务公开栏”为主，多种形式并用，还采取广播、鸣锣喊寨、群众会、“明白卡”等形式，对党务、政务、村务进行公开。同时，探索党代表列席党支部会议、村民列席村委会会议、村民代表民主听证等行之有效的方式，对村级党务、政务、村务进行全面公开，扩大公开范围。

3、老*镇**村村务公开的时间按照公开内容的性质，把公开的内容分为长期公开、定期公开和即时公开三种公开时限。对于规章制度、村规民约等长期性的内容，采取制度上墙的方式进行长期公开；对于动态性、阶段性和常规性的工作，利用公开栏进行适时公开；对于临时性的工作，采取张贴公告形式进行即时公开。

4、老*镇**村村务公开的程序对于一般性的公开内容，由村“两委”提出公开的具体方案，报镇党委审核批准后进行公开；对于特殊性的公开内容，由有关会议审议通过后，按一般性的公开程序进行公开；对于涉及群众切身利益的重要事项，先进行预公开或公示，在征求意见后，再将最后结果按照一般性的公开程序进行公开。

5、老*镇**村村务公开的反馈机制为了及时获得村民对村务公开的反馈意见，设立“意见箱”，挂在村部大门右上方，公开举报电话，方便群众提出问题和意见、建议。

对群众反映的问题和意见、建议，必须及时调查处理，并将结果以适当的形式进行公开。

6、老*镇**村村务公开的资料管理建立公开资料档案，对历次公开的内容和相关资料，要进行整理、分类、归档保存，以备镇党委政府、组织、纪检等部门监督和查询。为了更直观的了解老*镇＊＊村村务公开的情况，我参观了村里的村务公开栏,做的还是比较规范的,但有些内容都是一个月前的，更新不够及时；财务公开比较简单，多是结果；该村建立了公开资料档案，这种会议记录齐全，每月三日的村务公开日都有会议记录，公开的内容、程序、场所也都符合《关于在全镇同意村务公开日制度的报告》的要求；村委会按《关于在全镇同意村务公开日制度的报告》的要求建全了相关的村务公开制度，该上墙的都上了墙，意见箱、明白卡都很规范。总的来说金星村在村务公开的制度和内容上都符合老峰镇政府相关文件的要求。那么老*镇**村村务公开的效果如何呢？我走访了几个村民，向他们了解村务公开实施以来的效果如何，结果如下：对村务公开的内容和情况许多村民都不太清楚，对村民自治、村务公开也没什么积极性，不少人认为那是当官的事情；对村务公开宣传栏上的内容有些村民并不关心，他们认为想搞清楚的内容村务公开不够清楚，该知道村务公开内容的时候不知道；有些村民认为财务公开内容太简单，他们认为应该把村干部报酬、报销、补助、土地征用及征用费收支、村级财务收支、接待费开支、其他支出等实行逐笔公开；更有些村民认为所谓村务公开都是“走形式”的、虚的，对每月3日的村务公开日不感兴趣，不想参加相关活动。老*镇**村村务公开取得了不少成绩：规范了村务公开的内容、规范了公开程序、规范了村务公开形式、规范了公开时限、规范了资料管理。就老峰镇**村村务公开情况可以看出村务公开还存在一些问题。

四、农村村务公开存在的问题近几年来，在乡镇、村级推行政务、村务公开方面虽然进行了积极有益的尝试和探索，但在构件和谐社会大格局和新农村建设背景下，当前村务公开过程中依然暴露出相应的问题：1．机构不健全。镇里没有成立专门的村务公开领导机构，村里没有成立村务公开领导小组，村务公开监督小组和村民理财小组，村民代表会议制度不健全，无法调动村民参与村民自治和村务公开工作的积极性。2．认识不到位。虽然镇村都有较为详细的村务公开制度，但是村民们对村务公开的情况却不清楚，对村民自治、村务公开都缺乏积极性，甚至对一些村务公开的内容持怀疑态度，这说明该村在村务公开工作中有问题：章程、制度都有了，为什么群众却是消极被动的，甚至是抵触的呢？我认为根本原因就在于部分村干部对村务公开的意义认识不足，对村务公开存在错误认识。错误认识表现在：一是认为村务公开是一种形式，走走过场而已；二是认为村务公开是村干部自己束缚自己的手脚，自找麻烦；三是认为公开让群众知道的太多对工作开展不利。由于干部对村务公开的认识不到位，致使村务公开工作的主动性不够、在工作中打了折扣、缩了水分，所以也挫伤了村民们主动参与村务公开的积极性3．宣传不明显。村民们对村务公开不明白、不清楚、不感兴趣，村干部对村务公开认识不到位，工作中走形式，不能调动群众的积极性，这说明村务公开工作在宣传上还不足。要推广普及村务公开制度首先就要注重宣传，让村民们都明白村务公开的意义，调动起村民的积极性。显然该村的宣传工作没有达到让干部们对村民自治、村务公开有深刻认识的目的，也没能达到让村民们了解并积极参与到村务公开活动中的目的。

4、公开不及时。将办事的过程公开，才能体现真实性，但一些村只着眼于结果和程序的公开。事前公开少，事后公开不够，村务公开的时间要根据公开内容的性质，群众关心的程度来确定，有的内容可一个月或两个月公开一次，至多不得超过三个月，突击性或临时性的工作，一事一结，没有做到及时公开，有些时限较长的事项，可每完成一个阶段即公布一次进展情况，每件较大事项完成之后，未及时向群众公布结果。

5、组织不重视。村民和村干部对村务公开工作认识不足，村务公开中存在严重的形式主义，说明我们基层领导认识也有差距，领导工作不力。村里的经济发展和各项社会事业的推进，是在区域经济的框架下组织实施的，县、乡党委、政府负有直接的领导监督责任。中央要求要农村普遍开展村务公开，各省、市、县也相应成立领导小组。而领导小组组长一般都是党政副科担任，成员均由相关单位负责人组成。领导小组成员不少，而负责具体办公的则只明确成员中的其中一员兼任，这些成员有的本身已是一肩多职，一人多兼，所以，他们根本没有精力和时间去思考村务公开工作。于是每当领导强调村务公开时，就忙一阵子，促一下子，检查过后，不能做到常抓常管，把村务公开工作作为一项日常工作处理。再说检查工作队伍一股多是走马观花，村务公开搞得好坏，出发前检查人员早就“心中有数”，只是彼此彼此，心照不宣而已。

6、重点不突出。村民们想弄清楚的事情，却不能及时了解，该知道的事情，不能及时知道。目前农村有两种村干部，一种村干部有疑虑：怕群众了解，怕群众品头论足，怕群众干预，影响到自己的权威；另一种村干部是摆上一付领导架子，认为村务是村管。所以，对村务公开采取能虚则虚，避实就虚。表现在：（1）对集体经济的收益、债务、投资，干部的酬劳和招待费、手机费等老百姓关注的敏感性问题做手脚，尤其是招待费和差旅费，掺水份，在实际作帐过程中，笼统公开总帐，但不公开母项、明细帐及子项。（2）有的村务公开的内容侧重于一些统计数据，缺乏具体的、实质性的内容。老百姓一知半解，不清不楚；（3）有的村委会公开栏过于简陋。村务公开栏内容用粉笔杂黑板书写，又没有设置雨棚，朝出夕毁，形同虚设。

7、内容不详实。村民们对村务公开的一些事情不信任，有看法。一些村组干部担心村务公开会让那些对自己不利的信息和证据被村民知道，会受到批评甚至会降职，从而让自己的日子不好过，有选择性地公开一些事情，该公开的不公开或简单的带过，有的甚至断章取义，颠倒是非，公布假情况，村民到村务公开栏看到的都是一些鸡毛蒜皮的小事，找不到自己想要的信息，内容不够完整，犹抱琵琶半遮面地只公开不痛不痒的内容。

8、范围不广泛。虽然镇里对村务公开的内容做了规范，但在实际操作中还是存在很多的问题：对征用土地、土地承包等群众关心的大事只公开结果不公开过程；在村务公开中存在避重就轻，对无关紧要的就公开，紧要部分不公开；征收发放款也是按人发放，对要求群众出钱出力的就公开，对村干部不利的则不公开；有的只是公开那些没有问题或问题不大的事情，而对群众意见较大，比较关心的热点问题则遮遮掩掩不愿公开。有些公开内容太笼统，只公开科目，不公开细目，使群众看不透、不满意。同公开所要达到的目标要求来衡量，仍存在不够规范完备的地方，公开的地址不适中，政务、村务公开栏多数设立在乡镇机关或村址内，不便于群众浏览，特别是公开栏设1—2处，更不能适应居住较为分散群众的实际。

9、渠道不畅通。该村虽然有意见箱却没有村务公开监督小组和民主理财小组信息员，内部监督制约机制还不健全，考核与奖罚也不完全到位，影响了村务公开的质量和效果。虽然公开了一些村务，但对群众提出的意见和建议反馈信息处理不及时，暴露的问题不能尽快解决，严重的挫伤了群众的积极性。有时也出现多头管理的问题，村务公开工作有组织委、民政办、农经站、经委等部门从不同的角度来抓工作，有时也使村里的村务工作无所适从，不利于提高工作效率。

五、对“新农村村务公开问题”的建议和决策根据对老*镇**村村务公开调查中所看到的问题，对村务公开我提出以下的建议：

1、健全机制，确保村务公开规范化村务公开涉及面广，影响大，触动基层干部的自身利益较多，推行有一定的难度。因此，首先应抓住解决思想认识这个关键，加强领导，加大力度，扩大范围，充分利用各种方式和渠道，广泛宣传村务公开的目的、意义、方式、方法以及具体要求和标准。教育干部，真正按温家宝总理要求广大干部的那样“对群众要用心来思考，用心来讲话，用心来做事。”要切实解决好少数干部认识不到位，怕公开、担心公开，不愿公开，不敢公开，不重视公开和不懂公开的问题。村务公开必须从健全机制制度入手，使之逐步走向规范化、制度化。要以“实际、实用、实效”为原则，完善财务管理、财务监督、财务公开、村干部任期离任审计、村民会议、村民代表会议在内的各项规章制度。建立健全村务公开的内部机构监督，如：村务公开监督，建立村务公开意见登记簿，同时，对村务公开的内容、程序、方式、时间及管理监督等工作也应逐一作出明确规定，并不断予以改进和完善，使公开工作进一步做到有制可循、有制可依、依制办事、违制必究，从而更好地推进公开工作在管理上由“以人管”到“以制度管”、“靠制度管”的大转变。要依法充分发挥村民(代表)会议在村级事务民主决策、民主管理、民主监督中的作用，规范村民代表推选、村民代表权利和义务、村民会议向村民代表会议授权等方面的规则和程序，完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系村民制度；完善村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员及社员代表中推选产生的方式，实现两个小组工作职责的制度化和规范化。

2、充分重视，发挥群众理财小组化村务公开，推进村级民主政治建设，说到底是要靠人去做、去实施。没有人，没有一支较高素质的敬业、务实、肯奉献、能办事的基层干部队伍，是无法完成的，是难以想像的。所以要建立村民理财小组，村民们成为村务公开的参与者，理财小组的成员有权列席或参加村“两委”会议，有权对制定的各项制度以及各种开支提出建议，同时要切实加强对农村干部群众的教育培训，以乡、村两级为主，加强对村两委会村民代表、村民小组长以及村务公开监督小组、民主理财小组成员的培训，切实提高其推行民主自治的综合素质和依法办事能力。所以，大力加强基层尤其是村级干部、村民理财小组的培训工作，提高基层干部的理论水平和工作能力，打造一支高素质的基层队伍，为村务公开工作提供组织保证。

3、广泛动员，推行村务公开制度化为能保证村务公开实行民主管理，首先要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度。凡属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，都应先召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党外群众的意见，按人多数人的意见实行民主决策，坚决纠正不顾群众意愿而由几个干部自行其是的做法。建立健全村务公开和民主管理制度，实现村务公开和民主管理的规范化、制度化，使工作有序，办事有据，真正做到“有章理事”这是做好农村村务工作的治本之策，也是使村干部适应新形势的需要、切实改进工作方法的重要措施。要以法律和政策为依据，以实际实用为原则，建立健全村民会议、村民代表会议和党员议事会制度；村党支部、村民委员会按期换届选举制度；村党支部、村民委员会年终总结报告制度；民主评议党员、干部制度；财务管理、财务审计制度；财务公开、财务监督制度；村干部任期、离任审计制度等等。总之，凡是需要公开的村务工作和被列入民主管理范围的工作，都要依法建制，有制可依，按制办事。各乡镇可根据实际情况，建立村务公开、民主管理的监督评议组织并授予必要的监督权和评议权，定期或不定期地对有关村务公开和民主管理的各项制度的执行情况进行评议，评议的结果要张榜公布。需要改进的，党支部和村委会应及时提出改进意见，公布于众并认真执行。

4、实行公开，着力舆论宣传监督化村务公开和民主管理工作，由组织部门、民政部门牵头，纪检监察、人事、农业等有关部门积极配合，采取多种措施，加强推行村务公开的宣传教育工作。为能保证村务公开和民主管理的顺利进行，每个村都要成立5至7人的村务公开监督组，负责对村务公开和民主管理情况进行监督和评议。村务公开监督组成员要经村民会议或村民代表会议推选产生。其条件是：遵纪守法、公道正派、热爱集体、关心群众，在群众中有较高的威信，有一定的文化知识和一